2018-05-25
十年前，汶川经历了八级大地震，近七万同胞罹难，直接经济损失高达8452亿元。但是地震天不塌，大灾有大爱，全国人民众志成城，抗震救灾，今日的灾区早已新城拔地起，废墟换新颜。十年过去了，抚今追昔，不禁让人感慨万千。巨灾作为不可抗力因素，从未远离我们，能否建立一个完整的巨灾保险制度，发挥保险作为风险管理重要工具的功能，做到灾前预防、灾时预警、灾后补偿，是一个值得探索的重要问题。
坦率地说，十年来，中国巨灾保险制度在探索中不断前行，各地陆续开展了不同形式的有益尝试。比如2012年初，云南保监局、云南省地震局、云南财经大学和诚泰保险股份有限公司等单位共同开展了地震险课题研究，并将研究报告《云南地震保险制度构建及实施研究》上报中国地震局。2015年8月20日，全国首个政策性农房地震保险试点在大理正式启动，云南大理州政策性地震指数保险落地，诚泰财产保险股份有限公司为主承包人，中国财产再保险有限公司为首席再保人，试点期3年。2016年云南“5.18地震”后3个工作日内，主承保人诚泰财产保险股份有限公司完成 2800 万元赔款，之后一周，2178.4 万元理赔资金就拨付至受损最严重的云龙县。大理州政策性地震指数保险在试点期内共完成3次理赔，累计赔付 6353.76 万元，惠及群众15049户。其中，重建2073户，户均增加资金1.4至2.5万元；修缮加固12976 户，户均增加资金0.1至0.2万元，财政资金杠杆放大效应高达15.6倍。再比如2015年4月，45家财产保险公司组成的中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体宣告正式成立，2016年7月1日，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地。截至2017年8月，中国城镇居民住宅地震保险已经为 150 多万户居民提供超过670亿元的风险保障，承保标的19.8万个，保险金额高达188.75 亿元。除此之外，广东、黑龙江、宁波等地也出现了不同结构的巨灾保险产品，中国巨灾保险市场初步发育。
但是，我国巨灾保险市场仍不健全，制度设计也亟待完善，具体表现在以下三个方面：一是区域性保险产品很难发挥大数法则的作用。大数法则是保险产品成功运营的保证，而巨灾会造成大量同质的风险标的同时索赔，因此传统上被认为是不可承保的风险。但是，如果风险池足够庞大的话，即业务覆盖范围足够广，那么总体层面索赔的相关性就会下降，因此保险人可以承保巨灾风险。二是补偿为主的巨灾保险，既没有运用保险公司、再保险公司在灾前、灾时的风险管理技术，也容易诱发道德风险问题。保险公司、再保险公司在开展业务的过程中，积累了大量关于风险管理的数据和精算技术，可以提供一些防灾的方案，同时在一定程度上预测灾害的时间和位置，一个完整的巨灾保险方案应该包括灾前预防、灾时预警，而不只是灾后的补偿。另外，补偿为主的巨灾保险会降低地方政府和居民防灾的激励，同时居民会有激励在灾区的建造（笔者认为这种情形下，巨灾应不包含人的伤亡，而应像农作物的耕种），当巨灾保险的提供者在巨灾发生后倾向于直接、完全的补偿，那么可能会引发事前的道德风险问题。三是政府和保险公司、再保险公司在巨灾保险中的角色定位不清晰，这也是巨灾保险制度建设最根本的问题。
在分析这个根本问题之前，我们需要引入政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）的概念。PPP的核心逻辑是政府把原来它应该承受的基础设施和公共服务产品的生产，通过一个长期合同安排交给社会资本。中国原先的救灾依赖于政府的财政支出，但这样做的缺陷在于防灾和救灾的经济效率较低，而且加重了政府的财政负担，也可能会引发道德风险问题。如果使用PPP的制度安排，政府把巨灾风险管理的服务交给保险公司和再保险公司，那么就可能弥补这些缺陷。
从国际经验看，PPP巨灾保险有三种经典模式：政府当保险人，政府当基金运营者以及政府提供再保险。第一种模式以美国国家洪水保险项目（NFIP）为代表，该项目由美国联邦应急管理局管理，商业保险公司承保。政府与民营保险公司达成“以自己的名义承包计划（WYO）”的合作，由民营保险公司销售洪水保险单，保险标的为加入洪水保险计划的社区住宅和商业财产，所收保险费全部建立洪水保险基金，洪水损失赔付和代理销售费用均出自洪水保险基金。联邦政府统一规定保险费率，所有的WYO公司提供完全一致的承保费率。洪水保险的风险实际上全部由联邦政府承担，保险公司的作用只是销售保单、理赔及垫付赔款，并不承担赔付责任。私营保险公司将所收取的保费留出佣金部分，其余都上缴联邦保险管理局。第二种模式以墨西哥自然灾害基金（FONDEN）为代表。墨西哥政府发行主权巨灾债券，采用市场融资机制，成立FONDEN巨灾基金。FONDEN巨灾基金根据联邦预算法按年度联邦支出预算0.4%提取，逐年滚存。FONDEN巨灾基金由FONDEN灾后重建基金账户和FONDEN防灾基金账户两个预算账户组成。其中，重建基金是主预算账户，年终剩余资金的80%都会投入到FONDEN 信托基金，信托人为墨西哥国家工程及公共服务银行。信托基金用于向保险公司支付保费（并获得损失赔付）和灾害时的资金周转，未使用的资金将返还到FONDEN信托资金。年终剩余资金的20%和防灾资金将投入到FIPREDEN防灾信托基金，由联邦专项机构为州政府请款。两个基金都通过信托账户的各个分账户执行各项功能，如重建项目的损失评估、资金拨款、项目管理和防灾基金的风险评估、风险控制等资助工作。第三种模式以法国中央再保险公司为代表。法国中央再保险公司（CCR）是自然灾害保险计划里的中流砥柱。CCR是一家国有公司，在“自然灾害保险补偿制度”中，提供由政府担保的再保合约。尽管再保险是非强制的（保险公司也可以和其他私人再保险公司签订协议），但是CCR凭借优惠的合约条款及其国家担保下无限制保障能力，具有很大吸引力。
那么，中国应该选择什么样的PPP巨灾保险模式呢？2016年诺贝尔经济学奖获得者奥利弗•哈特教授提出PPP项目一般包括设施建造和服务提供两个阶段。如果建造设施的质量容易甄别，但提供服务的质量难以甄别，那么传统的分包模式更好，此时PPP反而会导致过度投资。相反，如果建造设施的质量不容易甄别，但服务提供的质量容易甄别，那么项目的互补性会导致PPP模式更好，此时传统模式会出现投资不足的问题。但是，PPP巨灾保险项目并不适用于哈特的理论，因为保险本身作为风险管理服务行业，无法区分建造和服务阶段，如果可以区分两个阶段，那么质量应该都不容易甄别。
然而，PPP是一个长期合作的模式，未来的不确定性较高，而缔结契约的主体，无论是政府和社会资本都是有限理性的，双方的信息也未必对称，再加上保险合同本身的复杂性，政府和保险公司、再保险公司事实上达成的是不完全契约。不完全契约关注再协商的制度设计，但是再协商以至于修改契约，都是有成本的，2014年诺贝尔经济学奖获得者让•梯若尔教授归纳为预见成本、缔约成本、证实成本，而这些成本无疑是社会整体福利的损失。因此无论最后采用何种PPP巨灾保险模式，应该坚持保险公司和再保险公司的市场主体地位，真正把业务让渡到社会资本一侧，而政府则发挥偿付能力监管和必要融资安排的双重功能，确保PPP巨灾保险行稳致远。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第604期，2018年5月25日
