失业保险，顾名思义，当参保人失业时，可以领取失业保险金，保障其基本生活。在中国，当然也是如此。但同时，近年来中国还在探索一条构建“三位一体”失业保险制度的改革之路，以期更好发挥失业保险的综合制度功能。从过去几年的改革实践和近期公开征求意见的《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案），我们可以看到失业保险“变身”的轨迹。
现行《失业保险条例》（以下简称条例）颁布于1999年，规定失业保险基金用于下列支出：失业保险金、医疗补助金、死亡的丧葬补助金和其供养的配偶与直系金属的抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等。根据修订草案，失业保险基金的支出范围作了一定调整，主要表现为：其一，保留了失业保险金、丧葬补助金和抚恤金、职业培训补贴；其二，取消了职业介绍补贴（职业介绍已纳入政府公共就业服务系统，故无实质影响）；其三，将医疗补助金调整为代缴基本医疗保险费；其四，新增了代缴基本养老保险费、技能提升补贴、稳定岗位补贴、职业技能鉴定补贴和创业补贴。
从基金支出项目的调整看，失业保险的制度功能将从“保障生活+促进就业”向“保障生活+预防失业+促进就业”转变，不仅制度功能从“双项”变成了“三位一体”，而且每个功能领域的内容也更加丰富了。
首先，在“保障生活”方面，除了保留失业保险金、丧葬补助金和抚恤金之外，调整涉及两个方面：一是将医疗补助金调整为代缴基本医疗保险费，二是新增代缴基本养老保险费。这两项调整对于保障失业人员患病期间和退休之后的基本生活，具有积极的意义。
关于医疗保险，现行条例规定，“失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”在实践中，有的地区采用定额补助方式发放，有的地区按照住院治疗费用的一定比例发放，不利于从制度上保障失业人员的医疗保险待遇。修订草案将医疗补助金调整为代缴基本医疗保险费，确保失业人员继续参加基本医疗保险，享受基本医疗保险保障。
关于养老保险，现行条例没有关于失业人员养老保险的规定，修订草案新增失业保险基金可以代缴基本养老保险费，解决了失业人员养老保险缴费中断问题，有利于保障失业人员退休后的基本生活。
其次，在“预防失业”方面，新增了技能提升补贴和稳岗补贴，其中，“技能提升补贴”针对参保职工，“稳岗补贴”针对参保企业。这两项政策都是重要的制度创新，对于发挥失业保险的“预防失业”功能，具有十分重要的意义。
“技能提升补贴”是2017年的一项新政策，2017年4月国务院发布《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，规定“依法参加失业保险3年以上、当年取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申请参保职工技能提升补贴，所需资金按规定从失业保险基金中列支。”2017年5月，人社部和财政部发布《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》，明确职工取得初级、中级、高级职业资格证书或职业技能等级证书的，可申请一般不超过1000元、1500元、2000元的职业技能提升补贴。我国经济正在从高速增长向高质量发展转变，在这一转变过程中，对高技能人才的需求与日俱增，技能提升补贴政策不仅有利于激励参保职工学习职业技能、提高就业竞争力、降低失业风险，而且对于我国从制造业大国向制造业强国、从“中国制造”向“中国创造”转变，也具有积极意义。
“稳岗补贴”是指对采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位的企业，由失业保险基金给予的稳定岗位补贴。2014年11月，人社部、财政部、发改委和工信部发布《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，规定在“上年失业保险基金滚存结余具备一年以上支付能力”的统筹地区，符合“依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费、上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率”等条件的企业，可申请稳岗补贴。政策实施范围由初期的“兼并重组企业、化解产能严重过剩企业、淘汰落后产能企业”等三类企业扩大到“所有符合条件的企业”。稳岗补贴的标准为“不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%”。2017年9月，人社部发布通知，决定从2018年至2020年在全国实施失业保险援企稳岗“护航行动”，为企业脱困发展、减少失业、稳定就业护航。正如几年前人社部一位负责同志所评价的，通过实施稳岗补贴政策，“制度实现了预防失业‘关口’前置、防线前移，为稳定全国就业局势发挥了重要作用。”
最后，在“促进就业”方面，除了保留职业培训补贴，还新增了失业人员的职业技能鉴定补贴和创业补贴。我们知道，加强职业培训、提高职业技能和鼓励创业是促进就业的几项重要举措，利用失业保险基金对这几个方面进行补贴支持，有利于鼓励失业人员提升技能、主动创业、尽快实现再就业。与现行条例相比，修订草案中，失业保险“促进就业”的政策工具更加丰富，政策力度显著增大。
总体而言，此次失业保险条例的修订草案，可圈可点之处颇多，比如拓宽了基金支出范围、提高了失业保障水平、扩大了受益对象等，这些都是“正能量”，都是好事。但同时，有一个在理论上仍在持续探讨、在实践中也应当高度关注的问题是，如何确定一个适度的失业保险保障水平？这是一个“两难”的问题，因为，一方面失业保险要保障失业人员的基本生活，毕竟要“不忘初心，牢记使命”；另一方面失业保险又要防止“养懒汉”，毕竟“幸福都是奋斗出来的”。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第594期，2018年2月8日
