2018-07-10
税延养老保险是一件利国利民的好事，欲将好事办好，需要前瞻性地研究税延养老保险发展可能面临的一些问题。本文讨论税延养老保险的四个问题：税收制度、消费者教育、政府监管、部门利益超越。
首先，税延养老保险的税收制度。税延养老保险的重要政策支持在于“税收递延”，其核心价值在于“税收优惠”。需要注意的是，其一，“税收递延”并不必然等于“税收优惠”。比如，缴费期收入低的人群，如果未达到免征额，那么参加税延养老保险不仅不能享受税收优惠，反而还会增加纳税负担，因为我们实行的是EET模式，领取期是需要纳税的。又如，如果领取期适用的个人所得税率高于缴费期适用的税率，那么这一“税收递延”是不能带来“税收优惠”的。因此，我们应当考虑如何完善税延养老保险相关税收制度，以使更广大群众，特别是中低收入人群也能享受税延养老保险的税收优惠。其二，“当前税收优惠”并不必然等于“未来税收优惠”。养老保险安排是“长周期”的，所谓“年轻时做年老时的打算”，在这一长周期中，我们的税收制度不可能一成不变，比如，当前我们的个人所得税收制度正在进行改革调整，未来几十年必然还会进行改革调整，具有不可避免的“变化性”。这一“变化性”如何与“长周期”相适应，以守住“不发生参保人税优预期落空风险”这一底线，保证政府承诺的税收优惠在几十年之后能够如期兑现，这是一个涉及千家万户、事关政府公信力的重大问题，需要提前谋划、设计和安排。
其次，税延养老保险的消费者教育。税延养老保险是一种较为复杂的产品，它既涉及保险，又涉及税收；既涉及缴费和投资积累，又涉及养老年金领取；既涉及收益，又涉及风险。对于这种复杂产品，普通消费者（参保人）知之甚少，因此无论怎么强调税延养老保险的“消费者教育”的重要性，都不为过。在这方面，当前我们的工作是相对缺失的，国际上有一些经验值得我们借鉴。仅以英国为例，英国政府在积极普及宣传个人养老金的知识和政策方面可以说是费尽心思。在英国，政府开设个人养老金专题网站，向公众详述有关个人养老金的各种知识、政策和指南；同时还开设“智慧养老金”专题网站,对个人养老金选择提供免费且无偏的政府指南。此外，政府还支持建立了养老金咨询服务和财务咨询服务的网站，提供包括个人养老金在内的免费且无偏的咨询建议。在这些网站中，政府一方面宣传个人养老金的重要性，普及相关基础知识和政策信息，另一方面在网站相应部分还设有养老金计算器，消费者输入相应的信息，就可以计算获知未来个人养老金的给付金额；如果选择购买年金保险，网站还可以给出符合条件的保险公司的报价，消费者可以对比选择。由于这些网站由政府直接开设或由政府支持建立，权威性强，可信度高，对于促进公众全面了解个人养老金产品的相对利弊、利用个人养老金提高养老保障的整体水平，具有积极意义。在中国，在税延养老保险的消费者教育方面，我们还有大量艰苦细致的工作需要做，而且需要持之以恒地长期做下去。
再次，税延养老保险的政府监管。税延养老保险虽然不像第一支柱那样由政府提供，而是由商业机构提供的，但这并不意味着政府责任的减轻。正如著名经济学家Nicholas Barr和Peter Diamond指出的，“如果认为因为私人养老金由私人部门提供，所以减轻了政府对养老金的责任，那么这个观点是根本错误的（a fundamental error）”。在第一支柱中，政府扮演的是“替代市场”的角色；在第三支柱中，政府扮演的是“监管市场”的角色；“监管市场”的角色与“替代市场”不同，但并不意味着责任更轻。在第三支柱中，税延养老保险更为特殊，它既属于一种商业产品，遵循市场规律，又属于一种政策性产品，有政府的政策鼓励支持，甚至具有某种“信用加持”的意义。因此，对于税延养老保险，相关政府部门实行高质量的专业监管，切实保护参保人的合法权益，十分重要。2018年5月，中国银保监会印发《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》，在经营要求、产品管理、销售管理、业务管理、投资管理、财务管理、信息平台管理、服务管理、信息披露、监督管理等方面作出具体规定，发布税优养老保险“产品开发指引”和“产品示范条款”，近日还印发了《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》。两个月来的诸多举措，体现了负责任的政府监管精神，令人称道点赞。与此同时，从长远看，这些监管举措能否落实到位，能否切实取得保护参保人合法权益的效果，最终还得以“参保人满意不满意”作为根本评判标准。
最后，税延养老保险的部门利益超越。税延养老保险在试点期间仅针对保险业，下一步可能扩展至银行业和基金业，涉及多个行业和部门。我们在讨论如何发展税延养老保险时，需要始终牢记一点，我们发展税延养老保险的“初心”不是为了发展某一个行业而发展，而是为了通过税收政策支持，撬动更多个人和家庭的养老资源投入，更好地同国家一起构建多层次的养老保险体系，以应对长寿风险和人口老龄化的严峻挑战。因此，从这个视角看，对于税延养老保险的发展，我们要超越行业和部门利益，要“不忘初心”，具体而言，在税延养老保险的两个阶段，我们应当围绕初心，强调不同的重点。在积累期，我们应当强调“长期投资收益”，即从缴费至退休，在风险可控的前提下，尽可能多地获得养老账户的长期投资收益；在领取期，我们应当强调“长寿风险管理”，即对因长寿而使财务资源枯竭的风险进行有效管理。顺着这个逻辑往下推，一方面在积累期，我们应当秉持“开放”的理念，保险、银行、基金等金融机构都可以参与税延养老保险的投资积累，同台竞技，至于中国税延养老保险的未来发展方向究竟是“保险化”、“银行化”还是“基金化”，那要由市场竞争、由消费者“用脚投票”的选择来决定；另一方面在领取期，我们应当秉持“专业”的理念，既然发展税延养老保险的初心是为了应对长寿风险和人口老龄化的挑战，那么养老金的领取就应当实质性地鼓励实行“终身领取”，以更好解决长寿风险和人口老龄化的问题，因此在“领取期”，“终身领取”（或“养老年金保险”）应当是合适的选择。有些行业和部门在谈及税延养老时，刻意回避“保险”一词，其实大可不必，因为税延养老如果没有“保险”的支撑，想让它成为多层次养老保险体系的重要组成，成为应对人口老龄化的有效工具，那是“痴人说梦”。当然，在实行“终身领取”时，前述“消费者教育”和“政府监管”必须同步跟上，否则可能发生事与愿违的结果。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第611期，2018年7月10日
