2018-01-09
2017年12月底召开的全国扶贫开发工作会议指出，今后脱贫攻坚工作重点将由找准帮扶对象向精准帮扶稳定脱贫转变，由关注脱贫速度向保证脱贫质量转变，由开发式扶贫为主向开发式扶贫与保障式扶贫并重转变。这表明我国扶贫开发进入提质增效的新阶段，在继续脱贫攻坚的同时越来越注重守住来之不易的脱贫成果。国务院扶贫办的一项调查显示，疾病和灾害是贫困人口致贫返贫主要因素，占比分别为42%和20%，因此增强贫困人口抗风险能力是脱贫攻坚的重要抓手。作为风险管理的基本手段，保险在助推脱贫攻坚中可以大有作为。
保险具有保障、增信、融资功能，这些功能与扶贫开发需求天然契合，在扶贫开发中引入保险可以提供风险保障和统筹利用社会扶贫资源，为打赢脱贫攻坚战提供强有力支撑。具体而言，保险保障功能可以兜住贫困人口生产生活风险，有助于实现精准扶贫、精准脱贫；保险增信功能可以帮助贫困人口低成本便捷获得贷款，有助于激发贫困人口的内生发展动力；保险融资功能可以缓解贫困地区资金短缺，有助于促进贫困地区经济发展。
从开发式扶贫和保障式扶贫角度看，与财政补助、社会保险、民政救助等传统扶贫方式相比，保险扶贫有其比较优势，具体表现为以下三个方面。
第一，与财政补助相比，保险能提高扶贫对象精准性、放大财政扶贫资金使用效益和填补财政扶贫资金缺口。财政补助是政府扶贫的重要手段，但对象失真、资源浪费、效益不高等问题突出，且财政补助资金毕竟有限，难以满足脱贫攻坚的需要。保险的保障和融资功能可以较好地解决财政扶贫不足。首先，贫困人口大多因病因灾致贫返贫，保险保障功能可以实现保险赔款“点对点”滴灌，对受灾贫困人口进行精准补偿，避免出现“大水漫灌”现象，因此扶贫对象更精准。其次，通过大数法则和保险风险分散机制，用一部分财政扶贫资金补贴保费可以产生杠杆效应，贫困人口一旦遭受损失就能获得远大于财政补贴的赔付。最后，保险资金具有存量大且具有投资期限长的优势，可以在基础设施、重点产业等方面为贫困地区提供融资支持，填补财政扶贫资金有限与脱贫攻坚资金需求大之间的缺口，促进贫困地区经济发展。
第二，与社会保险相比，保险（商业保险）能提高扶贫对象精准性、扩大风险保障范围、提高风险保障水平和增强贫困人口“造血”能力。社会保险在脱贫攻坚中发挥着基础性保障作用，但“保基本、广覆盖”的特征更多体现的是普惠性。政府在社会保险之上更好利用商业保险，将更有利于达成精准扶贫、精准脱贫目标。首先，保险没有广覆盖目标，可以只针对建档立卡贫困人口定向服务，还可以根据扶贫对象变化动态调整，因此更具精准性。其次，保险可以提供涵盖生产生活的全方位风险保障方案，防止贫困人口因病、因灾、因残致贫返贫，弥补了社会保险只保障生活风险而无法保障生产风险和意外风险的不足。再次，保险能在社会保险基本保障之上进一步提高风险保障水平，增强贫困人口抵御风险的能力。比如，政府为贫困人口购买商业补充医疗保险，经基本医保和大病保险报销后再次对医疗费用进行报销，使贫困人口自付比例降至可承受范围内。最后，保险增信功能可以为贫困人口提供信用增级服务，将保险引入扶贫金融链条可以帮助贫困人口便捷获得贷款，打破农业生产资金制约，激发贫困人口内生发展动力，从而较好地解决社会保险只能治标而不能治本的弊端。
第三，与民政救助相比，保险能平衡年度内民政救助预算资金因损失波动带来的缺口，因而在机制上更具稳定性。民政救助资金来源于财政预算，如果年内救助次数陡增或资金消耗过大，年底就可能出现救助资金不足，导致一些受灾对象无法得到及时救助。保险以契约形式明确了各方的权利义务，可以确保所有保障对象自始至终得到稳定一致的保障，避免出现遭受损失而无法获得补偿的现象。用一部分民政救助资金为救助对象购买保险，既能精准确定风险保障内容和保障水平，又能分担救助资金年度之内损失波动的风险，从而提升民政救助可持续性。
尽管保险在助推脱贫攻坚方面可以发挥重要且独特的作用，但是在实践中如何达到预期效果还有待深入探索和研究。笔者根据中国保险行业协会发布的“保险扶贫优秀案例”以及实地调研发现，保险扶贫要想取得成功至少应具备以下三点特征。一是需求方面，地方政府要充分认识到保险在化解致贫返贫风险上的独特优势，并将保险作为脱贫攻坚的有效工具。在理念上，地方政府应当提高对保险的重视程度，将保险作为一项制度性安排纳入扶贫开发政策支持体系；在制度上，地方政府应当为保险扶贫提供政策支持，从财政补贴、工作协调、数据共享等方面积极支持保险扶贫工作。二是供给方面，保险机构能够积极响应地方脱贫需求，通过产品创新和服务创新为地方扶贫痛点提供解决方案。保险机构应当根据各地致贫原因和脱贫需求，因地制宜创新保险扶贫模式，开发“精准对接需求”的扶贫保险产品和服务。比如，着眼于提升贫困农户抵御市场风险能力，开发保价格、保收入的农产品价格保险；着眼于缓解贫困人口贷款难、贷款贵问题，直接面向贫困人口提供普惠金融服务，探索创新保险支农融资方式。三是合作方面，地方政府与保险机构应当创新合作模式，比如河北阜平的联办共保模式、云南大理的合署办公模式等，为保险扶贫工作顺利开展提供制度保障。只有政府与保险机构紧密配合，充分发挥各自的行政资源优势和技术服务优势协同推进保险扶贫工作，才能降低保险扶贫的成本和难度，才能提升扶贫的精准性和可持续性。
当然，保险扶贫在实践中还存在着诸多问题，比如，商业可持续性和保险机构风险管理能力不足、政府和市场的角色定位不清、相关部门之间的信息共享与制度协调机制不畅等。妥善解决这些问题，不仅有助于提高保险扶贫的减贫效果和可持续性，而且有助于将一些典型保险扶贫模式在更大范围内进行推广复制。我们相信，随着保险扶贫各项工作的逐步完善，保险在助推脱贫攻坚中定会大有作为，为提升脱贫质量和实现开发式扶贫与保障式扶贫并重贡献力量。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第590期，2018年1月9日
