2016-01-19
养老金管理机制改革成为当下热议，尤其自2015年8月23日国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称“办法”）以来。之所以备受关注，原因有二：一是现行的养老金管理条例规定，养老金只能投资于低风险的诸如国债、银行存款等金融品种，所获得极低的收益率相对于物价使得养老金总额处于持续性的贬值状态，难以满足老龄化进程中社会民众对养老金的需求，迫切需要一种全新的运营方式来取代以前那种低效、守旧的运营体制；二是新颁布的《办法》在养老金管理实施细则上做出了较有创新的探索，允许养老金投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老金资产净值的30%，拓宽了养老金的投资渠道，使其投资绩效与市场收益接轨成为可能。据人社部新闻发言人李忠于2015年10月27日在新闻发布会上的讲话，2016年我国将开启养老金投资入市的大门。毫无疑问，养老基金市场运营模式确实有助于促进基金的保值增值，有利于解决未来养老金不能满足民众需求的尴尬局面，然而，笔者认为，至少在养老基金的统筹层级、运营绩效以及专业运营机构挑选等三个方面仍需要继续探讨和深化，以期使《办法》的实施更富有成效。
首先，关于统筹层级的问题。《办法》第3条规定，各省、自治区、直辖市政府可在预留相应费用后，将养老保险金结余额按照一定额度委托给国务院授权的投资机构运营。这意味着实施该《办法》至少应初步完成省级统筹。但从实际情况来看，长期推行的“企业养老保险”、全民所有制企业职工退休费用实行以市县为单位统筹及行政管理上的简便化，使得我国当下很多省份和地区仍然存在着省、市、县三级养老金统筹并存的局面。尽管全国已有31个省区市和新疆生产建设兵团出台了养老保险的省级统筹办法，但由于部分市县级各方在收缴、管理和发放养老金的过程中已逐步形成了较为稳定的利益平衡格局，实施这些办法必然会受到当地多家与社保业务相关的企业（企业利润下降）、地方政府（地方政府的权力受到压缩）等因素的阻扰，而《办法》的正式实施必定会使冲突的程度进一步加剧。怎样有效解决这些矛盾以降低制度转换所带来的成本、省级统筹方法实施的效果到底如何、人社部是否对省级统筹完成的程度进行了严格且合理的评估等相关问题都还需要向公众阐明。倘若在准备尚不充分的情况下便匆匆实施该《方法》，带来的不仅仅是《办法》目的不能较好的实现，同时也为下一步即将展开的全国统筹埋下了隐患。
其次，关于养老基金运营绩效的问题。《办法》第13条所界定的委托人是省、自治区和直辖市政府，但从法理上而言，缴纳养老基金的企业和个人才是养老金的所有权人，只是法律法规授权相关政府部门代为管理该基金。为最大化所有权人利益，委托人理应确保养老金管理制度的稳健运行，提高养老金保值增值的可能性。然而，《办法》要求养老基金的运营实行市场化运作模式存在着一定的金融风险，且对运营绩效的安排上还较为粗糙，体现在两个方面：一方面，倘若由于市场形势普遍不好，或者运营方稳健的投资决策出现了重大失误，造成养老金才开始市场化运营（《办法》规定可以配置最高不超过资产净额30%的比例到风险资产上）就产生了极大的损失，那么《办法》第44条规定的亏损弥补机制便不能起到应有的作用。尽管《办法》第30条也规定了在养老金资产大幅度波动时运营机构应及时报告给相关主管部门，但这个波动的幅度到底是多大《办法》并未明确公告；另一方面，假如宏观经济形势持续走强，且运营机构的审慎运营使得养老金在投资过程中获得了正向的利润，那接下来的问题在于，这部分收益如何分配？是全部上交给国家进行统一调配，如投资收益高的省份补贴投资收益低的省份，还是根据缴纳养老金的企业和个人账户中的所剩余额所占比例为参数来进行分配？这些在《办法》中也还未具体涉及到。因此，理应在养老金正式市场化运营前通过制定进一步的有关细化方案来回应这些公众较为担忧的问题。
最后，关于专业运营机构的选择问题。《办法》第26条、第27条第一款分别规定了养老金投资运营机构的基本界定范围以及内部治理结构特征等，但在具体描述这些特征时更多的是一种规范性的语言表述，缺乏量化标准，因此不利于实务中甄选优质的运营机构。尽管财政部、人社部在2001年发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中对申请办理社保基金投资管理业务的基金公司所需要具备的实收资本、净资产、从业经验等特征进行了较为细化的规定，且有些观点认为对养老金的投资主体选择可以参考这一规定，但笔者认为，应对养老金运营主体的设限要求高于社保基金运营主体：一是养老金的整体规模要远远大于社保基金，社会影响更大，在运营机构的资质上应提出更高水准。相关数据显示，截止到2014年底，社会保障基金的资产总额为15356.39亿元，而同期我国基本养老金的账户结余约为3.55万亿元，后者的规模是前者规模的两倍多，自然，要运营如此庞大的一个资产数量理应对运营方提出更高的标准；二是养老金市场化运营模式对专业机构的运营能力提出更高要求。由于养老金跟社会保障基金在功能定位上不太一样，相比较于社会保障基金，养老金的运营会受到监管层更为严格的监管，这也对运营方的经营水平提出了更高的要求。此外，还应通过相关机制设计以着力提高具备资格的申请者之间的竞争程度，只有这样，才能使挑选出来的运营方能真正最大化养老金保值增值这一艰巨任务的可能性。
总体而言，《办法》的颁布和实施无疑是顺应世界潮流、推动社保改革的重要之举，但在一些技术细节上仍待继续考量和完善。事实上，金融风险的管控能力是成为养老金市场化运作的关键条件，如何营造良好的投资氛围、降低制度的运作成本、增强法治力度、高标准挑选专业运营团队等问题，都将成为制约养老金的市场化运营的制约因素。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第514期，2016年1月19日
