2016-04-12
在三月末召开的“中国发展高层论坛”上，国务院副总理张高丽在开幕式上的主旨发言中，用了相当的篇幅向中外与会者谈论中国的环境治理问题，表达了中国政府“向污染宣战”、“推动形成绿色发展方式和生活方式，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国”的坚定信念和决心。
走绿色发展的道路，是中国必然的选择。因为不仅“高投入、高消耗、高污染”的传统发展模式已经难以为继，而且严重的环境污染已经给人民群众的日常生活和生命健康带来了巨大威胁。但我们不得不承认，经济发展和生态、环境的保护有时的确存在矛盾。如何在两者之间取得一个平衡，是人类社会发展所面临的一个重大难题。而在获取两者平衡的众多的可选择手段中，保险无疑是非常重要的手段之一。
各种研究表明，现代社会工业化的发展导致环境污染问题呈现出以下几个特点：第一，环境污染事故的发生在很大程度上具有客观必然性；第二，许多由环境风险而产生的环境侵权具有污染过程的累积性、复杂性、损害程度在范围上的广阔性等特点；第三，在许多国家，随着环境问题重要性引起人们越来越多的关注和重视，环境侵权领域发生了一系列有利于受害人求偿的变化，如诉讼资格的放宽、被告范围扩大、采取无过错责任原则、举证责任倒置、因果关系推定、巨额赔偿等。
上述现代工业化发展与环境污染之间关系的特点导致现代社会所面临的一个巨大难题是：一方面，如果由污染企业独自承担赔偿责任，其结果就是，巨额赔偿将使许多企业可能面临濒临破产的风险，因此不利于现代工业化的发展，而我国目前仍处在工业化进程之中；但另一方面，如果污染企业不对受害人进行及时、有效的赔偿，后者又将面临极大的生存与生活的风险。
如果从单个企业和单个受害者个体来说，非此即彼的结果无疑就是一个“零和博弈”。但问题和解决问题的方法总是相伴而生的。国际经验业已表明，既要迫使企业减少环境污染，实现绿色、低碳、循环发展，又能及时有效赔偿受害人，最好的解决办法就是实现环境侵权责任的社会化，而环境责任保险就是责任社会化中最重要的一项制度安排。
作为在全社会范围内或特定的社会群体范围内分散损失这样的一种赔偿责任机制的环境责任保险至少具有以下三个方面的重要功能和作用：第一，通过风险的预警与预防来降低风险发生的概率和损失发生的程度。保险公司可以通过费率的厘定和调整来敦促被保人采取和加强环境方面的保护措施，如促使被保人增加环保设备方面的投资，特别是采取必须的防污设施，从而达到减少环境污染的目的。第二，保证企业可持续的经营活动。保险的一个独特而重要的作用通过“确定的”“小额”的保费支出来“锁定”其未来不确定的巨大损失，这无疑将有利于被保人的财务健全及长期投资计划，保证企业经营的可持续性。第三，有助社会稳定和和谐。通过这一机制，受害者可以获得合理赔偿，由此减轻政府的财政负担以及减少可能产生的相应的社会问题，达到社会稳定和社会和谐的目的。
向污染宣战，保险应当有位也有为！国际社会的实践已经充分证明了这一点，但我国目前的状况并不乐观。
似乎不能说立法缺位。1989年12月26日我国就颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》，并于2014年4月24日修订通过，2015年实施新的《中华人民共和国环境保护法》；1987年9月5日颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》并于1988年6月1日实施，之后分别在1995年、2000年和2015年进行了修订，最新的《大气污染防治法》于2016年1月1日正式实施；1984年5月11日通过《水污染防治法》，并分别于1996和2008年进行了修订；2009年12月26日颁布了《侵权责任法》并于2010年7月1日正式实施，其中第八章的第65-68条专门针对“环境污染责任”。
似乎也不能说政府和监管部门在环境治理方面无所作为。2007年12月4日，保监会和环保部启动了环境污染责任保险政策试点，2008年确定首批参与试点的8个省市。2012年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出“开展环境污染强制责任保险试点”。2014年4月新修订的《环境保护法》提出了“国家鼓励投保环境污染责任保险”。试点省市从最初的4个扩展至28个，试点领域涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个领域，参与试点的保险产品从初期的4个发展到目前的20余个。在《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）中，即提出“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。”国务院2014年发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》 进一步指出：“强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式，把与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、医疗意外、实习安全、校园安全等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点。
似乎更不能说保险业袖手旁观。相关资料显示，早在20世纪90年代，保险公司就和环保部门合作推出了环境污染责任保险，先是在大连、沈阳、长春等城市进行试点。但实际情况是，投保率始终不高，而且投保的企业数量连年下降，有的城市甚至因无企业投保，业务处于停顿状态。
也就是说，即使立法部门、监管部门和保险行业都想“有所作为”，但环境责任保险的发展仍然很不理想。据统计，2013-2015年，环境污染责任保险签单保费分别为1.93亿元、2.397亿元和2.73亿元，分别占当年责任保险保费的0.89%、0.95% 和0.91%。而责任保险占非寿险的比重本来就很低。数据显示，作为总保费规模占世界第三位的国家来说，2013年我国责任保险占非寿险的比重仅为2.78%，而美国同期为15.81%；英国9.98%、德国8.63%、法国8.18%、日本7.41%、加拿大10.30%、意大利10.50%、澳大利亚14.68%。由此可见，保险业在环境治理方面应有的“位”和“为”都没有得到充分体现。
造成这种现状的原因何在？分析起来，我认为至少有以下几个方面的因素：首先，惩罚力度太轻，这使得企业投入环保设备、采取各种环保措施、减少环境污染的动力不足。例如《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》以及《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》对水污染企业的处罚额度上限仅为10万元，而多数仅在1万-10万之间。举例来说，《水污染防治法实施细则》第39条第3款规定：“向地表水体排放油类、酸液、碱液、剧毒废液的，处以1万以下的罚款”。《大气污染防治法》对造成大气污染的企业其处罚上限为100万，多数在2万-20万之间。《环境噪声污染防治法》对噪声污染企业处罚的上限为5万；固体废弃物污染所涉及的法律为《固体废物污染环境防治法》，对造成固体废物污染环境的企业处罚上限为50万；第二，地方政府的“宽容”。在许多地方，一些产能高的污染企业也是地方政府财政收入的主要来源，对其进行处罚可能会产生工人失业和财政收入下降的严重后果。因此，一些地方政府对这些企业通常有着较高的“容忍度”，除非高污染企业被媒体曝光，引发众怒，否则一般不会对其进行实质性的处罚，这也是许多企业不愿意购买保险的另一个主因。第三，从客观上来说，环境责任损害的认定本身就有难度，加之费率厘定所必须的历史数据的匮乏，使得保险企业对环境污染费率的厘定缺乏科学依据，用“供方”默认、“需方”抱怨的话来说：费率多是“拍脑袋”确定的，因此，不管实际费率高还是低，企业总是抱怨太高，难以承受，能不买就不买。
要发挥保险业在治理环境污染，推动绿色发展方面的作用，我认为除了立法、教育等手段以外，还应当赋予环保部门更大的执法权限，加大对造成环境污染行为的经济处罚力度，提高致污企业处罚额度的上限，必要的话，建议采取像美国等发达国家经常使用的“惩罚性赔偿”制度来增大致污企业污染环境的成本。只有这样，才能提高企业转移风险的意愿，由此实现环境侵权责任的社会化，同时达到以儆效尤的目的。当然，作为供给方的保险企业，更应当加强对环境责任损害认定工作的研究，制定出有客观依据的费率，以提高供给的质量和效率。
转载自《中国保险报》“北大保险评论栏目”第521期，2016年4月12日
