2015-08-11
今年7月30日，国务院、中央军委批准《关于推进商业保险服务军队建设的指导意见》并转发保监会等部门执行；8月2日，国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，部署加快推进城乡居民大病保险制度建设。不到一周的时间内，保险业便接连“收获”两项政策“礼包”。如果说去年八月发布的新“国十条”标志着保险业的发展已经从行业意愿上升到国家战略层面，那么，前述各项文件、包括《国务院办公厅关于加快发展商业健康保险的若干意见》等新规的发布，则意味着保险业作为政府进行社会风险管理的战略合作伙伴，其身份与角色定位日益明晰，系统性支持政策正逐步落实。可以说，通过几代保险人的努力，对于行业功能的观念和看法已经得到了广泛的传播和认同，保险业经营政策环境正在以前所未有的积极态势向有利方向发展。
综观近一两年来出台的各类文件，可以清晰地看到政策制定者对保险业角色的理解。其一，保险不仅是提供经济补偿和资金融通功能的行业，而且是“政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具”。在很长一段时间里，社会管理都是政府全权负责制，对于劳动者面对的就业和生活风险，我们总是期待政府可以发挥更大的作用；伴随改革的推进与社会安全网的完善，各级政府在社会保护等方面也越来越具备政策自觉性和主动性。但是，面对财政压力的增加和可持续性带来的挑战，“效率保障”的重要性与日俱增。无论是引进商业保险建设大病保障，还是利用商业保险服务军队建设，都是出于两层动机：一是借助更高运行效率的商业机构完善多层次、多渠道的安全网，同时，通过替代效应释放一部分财政负担，以便使公共资源向弱势群体倾斜，进而提升资源配置效率；二是在社会保障制度中，通过政府购买等方式，恰当地引入市场运行机制，政府主要承担规则制定者、出资人或最后出资人、监督者等角色。可以说，保险业在公私合作（PPP）中的重要地位已经得到了主流舆论的准确认识。
其二，现阶段促进风险管理领域公私合作的主要任务是引入市场，积极地培育市场，对市场在多元多主体保障体系中的角色与定位进行主动、前瞻性和系统性的谋划。因为中国市场经济发展的特殊性，PPP在中国的发展，主要是将政府的干预限定在合理范围之内，不越位，而且还要充分地主动“让位”，给市场留出充分的发展机会和发展空间，从而缔造公私正式合作提供风险保障的组织方式，创造充分发挥公私双方专业优势的创新途径。
其三，保险业在政府提供特殊政策优待、具有一定“公益性”的项目中，需要坚持保本微利的定价原则。从这个意义上讲，政府在用诸如税收优惠、行政指引等优待政策，“鼓励”保险业提供具有普遍性的风险保障时，实际上将是相关保险定位为“准财政制度”，希望在维持保险机构可持续自我发展能力的前提下，为公共政策目标服务；同时，政府对相应保障的正当性、实施效果等仍然承担相关责任。从某种意义上讲，政府是用“控制权”换“效率”，而保险业则是用“盈利”换“市场”。
总体来看，一系列国家政策的出台，标志着商业保险和政府的战略合作关系已经取得共识基础，并正在快速发展。但是，保险业与政府战略合作关系的发展要想取得丰硕成果、而不会“南橘北枳”，还需要仔细的跟踪、认真的研究和积极的作为，克服多重挑战。
首先，如何合理分担风险责任？支持PPP理论与实践的重要理由之一，就是通过公私合作伙伴关系，可以将风险转移到能更好管理风险的一方。虽然保险公司在风险管理方面具有更丰富的专门知识与技能，但并不总是具备更强的风险管理能力。单从大病保险的运行情况看，在目前体制下，要想有效控制道德风险、避免资源浪费、进一步提升制度效率，商业保险公司具备了充沛的动机与专业技能，而卫生计生及人力社会保障部门在干预医疗费用形成过程中则更具话语权。从这个角度来讲，商业机构承担的风险要依据承担能力设定上限；但是，这种现实是否削弱了PPP模式的效率含义？因为政府拥有更大的权力、谈判优势和规则解释权力，是否会导致商业保险公司的回报与其承担的风险程度并不匹配？
其次，如何衡量并提高PPP模式的成效？PPP的真正成功并不在于仅仅是保障覆盖面的扩展，也不仅仅是保障水平的提升，而是在于之后的保险服务是否可以长期维持在专业和高效的水平，要持续关注保险服务效率、质量、范围、价格及对公共福利的改善和增加程度。不仅在操作开始阶段，要保证信息公开和招投标等程序操作的规范化，在运营阶段，还必须确保政府的监管能力和有效性。市场机构一旦成为直接的风险管理者，就开始掌握更多的有关运作的信息，如果政府部门只当“甩手掌柜”、“橡皮图章”，不能在事前就对各项事务有细致深入的规划，不能同步建立注重细节、立足专业、科学量化的精细化服务评价和监督体系，就只能采用严苛死板的责任要求，市场潜能的发挥反而会受到限制。这对政府的精细化管理能力也是重大挑战。
此外，“保本微利”的保险公司如何借助政策红利打造行业发展新引擎？一般认为，保险公司积极参与“保本微利”项目，甚至在近三年的大病保险试点工作中默默承受亏损，主要是希望借助相关业务的扩展，获得保险经营所需的数据基础，以低成本触及包括军人在内的各种家庭、从而扩充客户基础，并培育民众的风险与保险意识，借此汲取行业发展动力。但传统保险业的“二八定律”比较明显，客户主要集中在中高收入人群，他们也是公司盈利的主要贡献者；而借助“保本微利”项目拓展的客户群，相当一部分比例是中低收入群体。这部分客户“二次开发”的价值贡献几何？互联网金融通过在线理财、在线支付、电商小贷、P2P、金融服务平台等层出不穷的创新，满足了客户多层次、个性化乃至碎片化的金融需求，借助“小额”“高量”低成本的商业模式获得了显著的成绩，会不会是保险业创新发展的先行之师？
PPP 模式尚未形成放之四海而皆准的最佳实践，政府与保险业的战略合作也只是刚刚开头。要让保险业成为可以与政府相互信任、彼此理解和信守承诺的社会风险管理合作伙伴，还需砥砺进取、上下求索。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”第494期，2015年8月11日
