2017-06-27
6月21日，国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议,会上明确提出了加快发展商业养老保险的三大措施：一是支持商业保险机构为个人和家庭提供差异化养老保障，发展老年人意外伤害、长期护理等养老保险，建立医养结合等养老服务保障体系；二是确保商业养老保险资金安全可靠运营，鼓励商业养老保险资金兴办养老机构；三是落实好国家支持保险和养老服务业发展的相关财税政策，加快个人税收递延型商业养老保险试点。商业养老保险在国务院常务会上获得如此力度的政策支持，充分表明政府加快发展商业养老保险以进一步完善社会养老保障体系、促进养老服务业多层次多样化发展的决心，同时也预示着商业养老保险即将迎来变革性的发展机遇。
随着我国人口老龄化趋势的加快，养老问题已逐渐成为影响国民经济可持续发展的关键因素。在这一背景下，尽快完善多层次多样化社会养老保障制度的建设迫在眉睫。然而,我国目前虽然已经初步形成了基本养老保险、企业补充养老保险和商业养老保险三支柱的养老保障体系，但是作为第二支柱的企业补充养老保险制度和第三支柱的商业养老保险制度发展滞后却一直是现存养老保障体系最主要的缺陷,这其中一个重要的原因就在于税收制度的约束。其实,早在2009年，国务院就曾明确提出要探索发展个税递延的养老保险，在2014年颁布的“新国十条”中则进一步提出应 “适时开展”个人税收递延型商业养老保险试点。但这么多年过去了，却始终未见政策真正落实, 即税收优惠制度迟迟未能出台。此次国务院常务会议明确提出“加快”个人税收递延型商业养老保险试点，显然有望让市场期待的这项政策红利很快成为现实。
所谓个人所得税递延型商业养老保险，是指政府对个人收入中用于购买商业补充养老保险金的部分免予征收个人所得税，而其应缴的个人所得税延迟至领取保险金时缴纳。理想的情况是，作为针对商业养老保险的税收递延政策的政策目标应该包括以下四个方面：第一，通过该项政策能够激励居民更多地购买商业养老保险，即提高个人养老储蓄的缴费率，这是政策的直接目标；第二，缴费率的提高能够有利于提高养老基金的规模，并进而改变基金管理者的投资策略；第三，缴费率的提高和投资策略的改变将进一步影响养老基金在各期和终端的规模，这是政策的间接目标；第四，以上三个因素的变化将改变个人在退休前后消费的总体水平和平滑程度，并进而影响个人的终身效用，这是政策的最终目标和微观基础。上述四个方面是一个从宏观政策到微观效用的传导过程，如果实现了必将成为撬动商业养老保险发展和社会福利水平提升的巨大杠杆。
关于通过该项政策是否能够实现激励居民更多地购买商业养老保险从而提高养老基金规模的政策目标，答案显而易见是肯定的。不考虑税率高低的因素，来自于延期纳税的资金的时间价值理应激励个人更多地购买养老保险，以获得未来更多的投资收益，从而更好地平滑个人在退休前后的资金流。加之个人所得税所具有的超额累进的特点，个税递延政策往往能够降低缴费阶段和养老金领取阶段的税收负担，从而形成进一步的激励作用。进而，个人商业养老缴费率的提高将导致养老基金投资规模的增大，缓解我国养老金替代率不足的问题。笔者未曾做过具体的数据测算，但据中证报报道，有专业养老保险公司曾做过个人税收递延型商业养老保险试点的内部测算：若采用700元的税优假设，考虑到税收敏感度及递延税现金流变动等因素，在较乐观的情景下，全国范围内能够撬动约1600亿元保费收入；在中性的情景下，能够撬动约1200亿元保费收入；即使在悲观的情景下，仍然能够带动约610亿元保费收入。
关于个税递延型商业养老保险政策能否改变养老基金的投资策略和投资结果，并进而改变个人在退休前后消费的总体水平和平滑程度，我们曾进行过一项理论研究。在研究中我们以效用最大化模型作为基础，搭建了关于个人效用的理论模型，并引入通货膨胀风险和工资风险等背景风险，考察了针对养老保险的税收递延政策对个人缴费率、基金投资策略、基金规模以及社会福利的影响，研究所得到的结论如下：在我们所设定的不同情形下，随着各期的缴费和投资收益的积累，各期养老基金的规模都实现了持续增加，相应地，养老基金投资在各期的波动程度也得到了一定程度的缓解，这说明个税递延政策有助于提高基金管理者投资决策的稳定性。此外，通过对缴费率、投资策略和基金规模的影响，税收递延政策还将进一步导致个人终身效用的提升。我们的研究结论证明了税收递延政策能够较好地实现上述的四个政策目标。
然而，我们的研究也发现，税收递延政策对个人终身效用的提升有限。这主要是由于个人终身效用增加的幅度较低，从而对个体的激励作用并不显著。这意味着税收递延政策尚不具备牢固的微观基础，即如果没有其他的配套政策，仅靠税收递延这一政策难以在中长期持续刺激养老保障体系的发展。这个结论可以从我国税收递延政策在第一支柱和第二支柱的推行过程中所获得的不同的政策效果实践中得到印证。对于第一支柱，我国不仅实行了税收递延政策，而且对养老金采取免税政策，所以其框架内的城镇企业职工基本养老保险、城乡社会养老保险和新型农村社会养老保险都实现了快速的发展，虽然必须承认城镇企业职工基本养老保险制度的强制性是其快速发展的主要原因，但是至少对于城乡社会养老保险和新型农村社会养老保险等具有自愿性质的养老保险而言，不能排除税收递延政策和养老金免税政策的匹配是促进其快速发展的重要原因之一。对于第二支柱我国政府仅实行了限制性的税收递延政策，并未出台针对养老金的税收优惠政策，结果是企业年金的发展依旧较为缓慢。税收递延政策虽然在短期内显著促进了第二支柱的发展，但是随着个人在中长期回归理性，其激励作用逐渐消失，使得税收递延政策难以达到预定的政策目标。
因此，笔者认为，为了夯实税收递延政策的微观基础，政府应考虑将出台与该政策配套的其他税收优惠政策，例如实施针对养老金的减免税政策，即对养老金领取阶段也进行适当的减税甚至免税，这样不仅能够保障税收递延政策在中长期的有效性，而且还能够进一步扩大该政策的直接目标和间接目标，以保证财税政策发挥最大的政策效果。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第564期，2017年6月27日
