2004年6月21日，被誉为“经济改革中的宪法”的《破产法》草案首次提交给十届全国人大常委会第八次常务会议审议。新《破产法》最大的突破就是把适用范围扩大到所有不同类型的企业组织形式，金融企业（当然也包括保险企业）破产在一般程序上适用破产法规定，以此来保证市场经济下法律适用的统一。
    在国外金融市场中，保险公司破产的情况并不罕见，破产成为保险公司退出市场的形式之一。在我国金融机构破产也是一个现实性问题，近年来已经发生多家金融机构（主要是商业银行、证券和信托公司）破产关闭事件，但是尚无一家保险公司通过破产程序退出市场。因此尽管央行宣称已经形成了一套处理金融机构破产的机制，而针对保险公司的破产，我们尚无任何经验可资，也无具体的法律法规可以遵循。那么，新《破产法》的审议是否意味着保险公司离破产不再遥远呢？
    如果说过去由于保险市场主体太少，政府在保险公司破产问题上处于“输不起”的窘境的话，现在这个顾虑则小得多。今天保险公司数量远非昔比，资本来源多样，除国有之外，民营、股份制和中外合资保险公司也都有出现。可以预见的是，随着保险市场竞争的加剧，必定有保险公司财务状况出现恶化而达到破产标准的可能。国家并非在所有保险公司经营中都承担股东责任而施以援手。如此而言，不排除有保险公司将根据新《破产法》进入破产程序。
    如果新《破产法》得以通过的话，是否能够立马改变中国保险业“只进不出”的特点呢？可能未必有那么迅速。因为保险公司有其特殊性，保险公司的破产关系到众多被保险人的利益以及社会稳定，世界上许多国家在保险公司破产问题上也都是采用“审慎原则”，启动保险公司破产程序时仍须经过监管部门批准，尚难以实现行政权与司法权的彻底分离，这已经成为国际惯例。我国保险法也规定，保险公司不能支付到期债务，经金融监督管理部门同意，由人民法院依法宣告破产，由此规定了比其他公司更为严格的程序，这同样是基于“审慎原则”的考虑，执掌保险公司生杀大权的保险监管机关在今后批准保险公司破产时仍会谨慎把关。因此，尽管目前我国许多保险公司面临着偿付能力不足的问题，即使新《破产法》得以实施，保险公司仍有可能沐浴在监管机构父爱主义的阳光中而得到改善财务状况的机会，或者在政府的主导和推动下，保险公司通过彼此之间的兼并、收购和接管来替代破产程序，减少保险公司破产的社会成本。
    尽管新《破产法》的提议并不表明破产离我国保险公司近在咫尺，它对我国保险市场的发展还是具有重大意义的。因为完善的市场退出机制是保险市场的必备条件，更是反映保险市场成熟程度的重要标志之一，而公司破产又是保险市场退出机制的重要组成部分。新《破产法》的意义还不仅在于此，它同时还进一步督促监管机构建立完善的偿付能力监管指标体系和预警系统、尽快建立对保险公司破产的应对措施，促使保险公司强化风险意识和稳健经营。
    新《破产法》对保险公司投保人的利益保护如何呢？总共只有十一章164条的新《破产法》草案稿当然不会直接针对投保人的利益保护问题做出规定。但和1986年《企业破产法（试行）》纵向比较，新《破产法》对债权人利益保护的立法意图十分明显（例如渐进抛弃国企政策性破产等），作为保险公司最大债权人的投保人当然同样受益。但如果与商业银行的储户横向比较，投保人利益保护仍然不够明朗。新《破产法》要求银行和金融企业破产在一般程序上适用破产法的规定，但涉及到商业银行破产中，特殊问题“适用有关的规定”。那么涉及到保险公司尤其是人寿保险公司的破产，是否也应作为特殊问题对待，而同样“适用有关的规定”呢？目前不太清楚“适用有关的规定”对客户利益有何特殊处理。最近央行一位负责人在讲话中强调当商业银行破产时对自然人存款给予足额给付，而对保险公司破产时保户的利益如何保护则未提及，不知是否代表了政府的某种政策取向？令人对保户和储户将来能否获得同等的利益保护感到担忧。
    不过，破产法草案第一百六十三条规定，“商业银行、保险公司等金融机构实施破产时，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。这个任务显然落在了政府和保险监管机关身上，他们需要拟定一整套处理保险公司破产的规范细则和操作规程体系。因此，我们希望能够在今后制定的保险公司破产实施办法中更多地体现对投保人利益的保护。以下几个问题值得注意：
    首先，批准保险公司破产的依据问题。保险监管批准保险公司破产需要考虑许多因素，但财务因素仍是最重要的。鉴于现试行的企业破产法规定的破产原因很难认定和操作，这次提请审议的企业破产法草案将“资产不足以清偿全部债务”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因。后者基于现金流量观念，往往成为保险公司破产的直接诉因，而前者基于资产负债观念，是判断保险公司有无财务重组可能的重要考虑因素，但二者都涉及到对于保险公司实际财务状况的准确判断。显然，保险监管机关在这方面较之于法院具有先天优势，因为保险公司现有的偿付能力监管经验能够与批准保险公司破产紧密地联系起来，这从另一个方面佐证了监管机关批准保险公司破产的必要性。笔者认为保险监管机关应尽快制订批准保险公司破产的具体依据，这其中，应该考虑到保险公司负责经营的许多资产并非自有资产，而是客户财产，在使用“资产不足以清偿全部债务”这一破产标准时，需界定相关指标的口径，作出详细的专门规定，有效保护投保人利益。
    其次，如果保险监管部门不批准保险公司破产，这时，得不到偿付的债权人（主要是投保人）必然会向保险监管机关提出利益诉求，保险监管机关将面临承担财务重整、安排兼并收购、接管经营的责任，以及在无人愿意承接的情况下，政府是否允许保险公司单方面降低保险收益率，减少保险赔付额，以避免保险公司破产的问题（其目的也是为了保护投保人的利益，避免投保者因保险公司破产而蒙受更大的损失）。
    最后，如果批准保险公司破产，保险监管机关也不是将破产一事全部撂给法院就万事大吉。因为法院只是依据《破产法》，将进入破产程序的保险公司剩余资产分配给债权人，在破产清算程序中强调对所有债权人的公正性，并不会单单去考虑对投保人的额外赔偿问题。而保险监管机关则代表政府，肩负着保护投保人利益和维护社会稳定的责任，即使批准保险公司破产，在此之前也应完成保险合同责任尤其是人寿保险合同责任和保险准备金的转移，尽量使投保人利益不受损失。在进入破产程序的清算过程中，保险监管机关也应发挥作用，对此我国保险法也有规定：保险公司被宣告破产的，由人民法院组织金融监督管理部门等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。另外，笔者认为，保险公司破产资产管理人资格的考核认定权力应由保险监管机关行使，具体保险公司破产案中的资产管理人应由保险监管机关推荐、法院批准，以有效保护投保人利益。在破产程序完结后，对于投保人未能得到全额赔偿的部分，保险监管机关也应考虑动用特别基金予以部分弥补，这当然需要相关工作的配套进行，例如建立投保人保护基金等。
    尽管《破产法》草案已经正式提交审议，但要正式出台实施还需假以时日。在此期间，政府和保险监管机关针对保险公司破产问题还有很多工作要做。我们关心的是：政府和保险监管机关将在未来的保险公司财务重整和破产程序中扮演何种角色，投保人利益如何最大程度得到保护，以及破产是否能够真正促进保险市场走向完善和成熟。我们对此给予高度期盼。