2013-05-21
5月初，保监会发布了《保险公司业务范围分级管理办法》（以下简称“《办法》”），按照定量和定性相结合的原则，分别确定了各项业务所对应的准入资质，并明确规定，对于偿付能力不足或发生重大违法违规行为的保险公司，保监会可以采取责令停止接受新业务或限制业务范围的措施。这对于保险行业准入退出机制的完善意义重大。
准入退出机制过去一直是我国保险监管的一块“短板”。一方面，退出机制不完善，差而不倒、乱而不倒的现象时常可见；另一方面，准入机制不够规范，“成熟一家、开设一家”的准入思路未能有效贯彻，且大部分新设公司都是全国性牌照，在“生”而不“死”的环境下，部分新进入主体只是对原有市场主体的简单复制，竞争结果只是市场份额的重新洗牌，并没有改变保险公司产品同质化、服务浅层化的现状，也就不能有效提升竞争水平和竞争质量，反而导致风险的不断积聚。在这种背景下，由监管部门出面对保险公司的业务范围进行归类细分，并确定相应的准入和退出条件，将经营范围和市场主体运营质量及风险状况挂钩，正是希望通过制度的约束性，规避行业陷入低水平竞争陷阱，引导保险公司精耕细作、注重质量、不断创新。
《办法》的出台，生动地展现了当前保险业监管与改革的一项重要特征事实――为了从根本上扭转行业粗放型的发展模式，相对于不成熟的市场调节机制，借助行政审批手段、监管政策的约束性、乃至在很多方面的直接“管理”，往往更为有效且“见效快”，而类似这样的中国特性也决定了监管部门在现阶段的工作性质、工作内容和工作方法与成熟市场中的监管者必然有所区别。但是，着眼于行业的未来发展，也是为了提高监管效率，未来保险业准入退出机制的完善、乃至更广泛意义上的保险监管制度的建设与完善，必须提防为“中国特性”所缚而落入窠臼。
当前我们希望引导保险业“转型”，终极目标是引导整个行业主动放弃粗放式的发展模式，走上以提高效率和效益为要求的集约式增长道路，而所谓的回归保障、提升风险管理专业能力和经营质量，乃至合理限定保险公司经营范围等等，都只是其过程目标。在监管与改革过程中，我们不能过多地被过程目标所束缚。我们关注的焦点，绝对不是保险公司的产品组合中，有多少比例是风险保障型的、多少比例是发挥储蓄投资功能的，有多少比例是基础类的、多少比例是扩展类的，而是要看，公司的业务组合能不能满足目标市场多样化的需求、对企业的偿付能力有什么样的影响、消费者权益能不能得到切实的保障；我们的监管绝对不是 “家长式”的领导与管制，而是要让保险公司清晰地认识到并承担起自己在经营方面的责任，如果它们违背市场规则，首先要受到市场的惩罚。
从这个意义上讲，《办法》出台的终极目标是保证市场的优胜劣汰机制能够真正发挥作用。显然，要实现这一目标，我们首先要让《办法》规定的退出条件对保险公司构成真正的市场压力，例如，要配合有效的信息披露制度，让消费者和投资者了解公司的经营质量信息，能够“用脚投票”。其次，也是更重要的，是要促使保险公司主动地根据自身的财务实力、风险管理能力、服务能力等选择恰当的业务组合，换言之，监管者和经营者要“激励相容”。《办法》所体现的监管思路中，监管部门的好恶表现较为突出，“约束”的意味浓厚，并不大利于促使市场主体对法律和监管规则产生认同感，在信息不对称条件下，也倾向于增加监督成本和监督难度；而激励相容的监管，可以通过调动市场主体的主动性来提高制度的执行力和约束力，对于提高监管效能十分有效。
显然 ，要打造激励相容的监管体系，需具备两个重要条件：其一，监管规则导向与企业所有者利益相一致；其二，监管规则导向与企业经营管理者的利益相一致。
近年来，中国的监管理念已经逐渐成熟，保险业“十二五”规划纲要在开篇第一章第一节“指导思想”中就提出，“坚持把服务经济社会发展、保障民生和维护保险消费者利益作为加快转变保险业发展方式的出发点和落脚点”，保护保险消费者利益成为保险监管的根本目的；而行业风险的防范与化解则是监管工作的核心内容。毫无疑问，消费者权益得到切实保护，可以夯实行业赖以发展的根基；而风险得到妥善防范与化解，对于整个行业体系的稳健经营至关重要。这样的监管规则导向，有利于实现保险企业所有者价值在长期内的最大化，与保险企业所有者的长期利益是完全一致的。
但是，所有者的长期利益未必与经营管理者目标相一致，也未必符合所有者的短期诉求，特别是在当前中国的保险业中，企业行为短期化的现象不同程度地存在着。一方面，短期化行为的土壤犹在。我国保险业正处在新生阶段向成熟阶段过渡的过程中，快速增长仍然是行业的重要诉求。虽然越来越多的主体已经认识到培育发展能力、塑造品牌信誉等精细化经营策略对其长期发展十分关键，但是逐渐拥挤的市场空间、更成熟的消费者和越来越激烈的市场竞争，使得他们很难获得丰厚的利润来支撑其研发活动和品牌的塑造，如果还不能实现快速增长，其长期发展也就丧失了支撑。另一方面，企业实际控制人短期化行为的倾向没有受到有效约束。改革开放以来，国有企业所有者缺位这一难题始终没有得到历史的解决，而目前保险行业的国有资本成分也是浸渗甚广，国资保险公司的实际控制者，更是身兼“经济人”和“政治人”双重特征，全民－国家－政府－企业经营者的多重委托关系之下，委托人难以有效监督代理人的行为，为企业实际经营者的投机行为提供了很大的空间，加上长期激励和约束机制建设滞后，极易导致“控制权收益内部化”和“经营风险外部化”。
因此，要想有效调动市场化主体的合规积极性，打造激励相容的监管体系，改善公司治理是关键所在。近年来，监管部门一直利用其政策的引导性和约束性推动保险公司治理结构的完善。在《办法》发布次日公布的《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》中，更是直接将公司治理纳入其定性监管要求的评估范围之内。但受部门权责所限，其侧重点也只能是强化大股东义务、防范化解风险，难以从根本上遏制企业的短期化行为冲动。从这个角度来讲，要想实现激励相容的监管，还需要市场化改革的进一步推进。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”397期，2013.05.21
