锁凌燕：金融消费者保护重在形成合力

    继手撕式意外险被叫停之后，近期保监会又发布通知强调，保险公司以激活注册方式销售意外险，应当向投保人明示保单生效的条件，同时禁止保险公司以激活注册方式销售乘客人身意外险等极短期意外险。这本是贯彻实施《人身意外伤害保险业务经营标准》的必然，此次再明令通知，不仅是在强调对依法合规经营的重视程度，同时也彰显出监管部门将消费者保护落到实处的不懈努力。

    消费者保护一直是社会关注的焦点，而此次金融危机更是把金融消费者保护推向了前所未有的高度。从雷曼“迷你债券”风波到“掠夺性贷款”，金融产品的不当销售、特别是金融欺诈对公众消费者利益造成的侵害暴露无遗。加强金融消费者保护，成为后危机时期各国和各地区金融监管改革的重要内容。

    美国总统奥巴马在签署《多德―弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》时曾强调，该项法案所提供的金融消费者保护是“有史以来最为强劲的”，而这种强有力的保护将由一个全新的、专注于消费者保护的机构――消费者金融保护局（Consumer Financial protection Bureau，CFPB）来执行，将之前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职责整合起来，以避免多头负责制度下职责重叠以及监管真空/漏洞等现象的发生。因为CFPB的领导人由总统委任、参议院批准，预算由美联储直接拨付，并且享有独立的规则制定权限，可以不经国会批准而迅速针对行业中的不端行为采取行动，从而可以极大地避免被俘获的风险。

    可以看出，《多德―弗兰克法案》指向的是目标型的监管模式，其贯彻的监管理念实际是所谓的“双峰”理论：即金融监管应该有两个独立的、同等重要的目标，一是确保金融体系的稳健，二是消费者保护。将金融消费者保护提升到这样的地位，的确是前所未有的。这项法案为金融消费者保护制度的历史添上了浓墨重彩的一笔，也再一次地将关于消费者金融保护的几个重大问题提上了前台。

    第一，金融消费者保护为什么重要？相对于非金融商品和劳务消费，金融产品的专业性和复杂性都很高，其中蕴含的风险也很高，消费者处于相对的弱势地位。单靠市场竞争和行业自律，显然难以对消费者提供充足的保护。但是，从历史上看，各国/地区长期以来并没有特别强调对金融消费者的保护，之所以在危机后对之给予了特殊的关注，是因为金融消费者现在正处于特别的弱势地位。在这样一个全球化蓬勃发展的时代，银行、证券、保险之间的界限日益模糊，金融创新层出不穷，产品种类的多样性、设计结构及技术的复杂性和交易渠道的复杂性都在急剧上升，已经大大超出了普通消费者、乃至监管机构的评估能力，信息不对称程度大幅上升；此次危机中被广为诟病的金融衍生品投资组合，连股神巴菲特都称之“庞大而复杂”，“我想最后我能弄明白的一点是，我也不知道那些衍生品组合是怎么回事。然后，我得服一些阿司匹林了。”今天，金融业已经成为支撑一国经济增长、繁荣、创新发展的核心，而“只要音乐继续播放，就会翩翩起舞”，金融机构的实际控制者总是有很强的动机通过各种创新提高赢利能力，尽管有些创新未必具有社会价值。在这种背景下，如果不能切实保护消费者利益，就必然会破坏金融业赖以发展的基础，进而影响到金融体系的稳健性。

    第二，金融消费者保护应该由谁来完成？既然消费者保护的本源性原因是信息不对称，提供充分的信息、纠正这种不对称就是保护消费者的题中应有之意；相应地，这种保护也就具有了一定的公共品属性。所以，政府机构有必要介入，美国甚至认为需要一个专门的独立机构来承担这项工作。但单单依靠政府肯定是不足够的。一方面，相对庞杂的金融市场，监管资源总是有限的；另一方面，市场上的金融工具千差万别，所采取的基础数据和技术模型各不相同，有限的政府部门工作人员根本无力与之“抗衡”。所以，金融企业的自律合规和消费者的参与也是必不可少的元素。正如奥巴马所说的，“任何法律都不可能强迫人们为自己的行为负责；华尔街仍然有义务吸取本次危机所带来的教训，调整他们的行为。”

    第三，金融消费者保护如何实现？毫无疑问，监管部门采取的事前防范、事中监督和事后补救与惩罚措施都十分重要。此外，还必须把社会舆论、消费者和金融企业调动起来，形成各方合力。《多德―弗兰克法案》特别强调消费者教育，并提出这样几类具体措施：其一，强化信息披露，给消费者提供准确、全面、清晰、易懂的产品信息，保护消费者免受隐性收费、不当条款和欺诈行为等的损害；其二，新设金融知识教育部，改善国民在理财知识上的不足；其三，完善消费者监督制度，专设免费的全国性消费者投诉热线，以便消费者及时举报有关金融产品和服务的相关问题。如果消费者既具有丰富的金融知识，又掌握了准确并充分的有关金融产品与金融机构的信息，同时还可以和监管部门实现有效的沟通，这必然会大大降低监管成本、提升消费者保护效率。