刘新立：突发巨灾考验国家综合风险管理能力

    当我们刚刚从1月份南方大灾的焦灼心情中平静下来时，5月12日14时28分，四川省汶川县发生了7.8级的强震，全国多个省市有震感。这个震级，让人们立即想到30多年前几乎被夷为平地的唐山。在对灾害发生如此突然和严重感到震惊之余，我们也欣喜地看到，政府部门对巨灾迅速做出了反应，各部门都启动了相应的预案，保险公司也不例外，各级抗灾救灾工作有条不紊展开，快速而有序，体现出一定的综合管理的能力。
    巨灾风险管理是自然界对人类的挑战，而地震的风险管理难度格外大。地震在所有的自然灾害中是以成灾快、损失严重著称的，其对人类威胁之大的另一个特征是：难以预测。首先，几个可能造成严重损失的自然灾害中，地震的预报难度非常大。洪水、台风、干旱、低温冰冻这些气象灾害，人类起码具备了一定的短期预报的能力，这在相当大的程度上为人员及财产的转移赢得了时间，例如2005年美国卡特里娜飓风来临之前的一天，气象部门就作出了预报，新奥尔良全城大撤离。但对地震这种地质灾害，由于对其成因机制的认识还没有取得突破性进展，所以期望对其准确预报以缓解风险的努力近年受到不少研究者和实践者的质疑。其次，地震成灾的速度之快也是屈指可数，灾害瞬间形成，这是地质灾害共有的特点，难以预报的基础上迅速成灾，无疑是雪上加霜。第三，严重的地震会造成大量人员伤亡，财产损失，并且破坏生命线工程，引发一系列此生灾害。据民政部统计，截至13日7时，四川汶川县地震已造成9219人死亡，倒塌房屋50余万间，其中绵阳市北川县死亡人数就达七千多人。生命线是指地下、地上的各种管网，道路系统和大型桥梁等，地震极易造成生命线工程或其中某些元件损毁。这次汶川地震后，阿坝干线公路中断，成都首发列车停运，200余列火车途中滞留，成渝机场关闭，当地通讯中断，中移动2300基站受影响，陇南电网受损严重，一系列生命线工程的损毁不仅加重灾情，而且对救灾构成障碍。例如此次地震的次日只能空降人员到震中地区查看灾情，大规模的救灾行动难以及时展开，地震还可能导致滑坡、泥石流等此生灾害，此次灾区北川的道路就因山体滑坡完全中断。对于具有如此特征的灾害，我们的回旋余地已经很小，现代人在地震风险事件面前表现出的脆弱性较大，现代社会的承载力、自然资源与生态环境的承载力也都已经接近极限，巨灾又一次警醒我们，更新巨灾风险管理的理念迫在眉睫，过去对风险事件的分门别类的管理模式已经不能适应当今巨灾风险管理的需求，强调从综合灾害风险管理的角度，寻求缓解地震等灾害风险成本的途径以及有效提高防范风险的能力已成为近年的一个重要的发展趋势。
    巨灾综合风险管理强调从纵向、横向整合，以及灾害体制与机制等方面，把政府、部门、社区以及私人等减灾资源有机地整合在一起，形成合力，共同应对灾害风险。
    近年来，世界各国的自然灾害风险管理战略都在向这一方向努力。在行政管理方面，美国在1974年就建立了联邦紧急事务管理局，联合联邦27个相关机构，形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后，联邦紧急事务管理局整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部，掌管国家的应急响应准备和行动工作，功能和力量更为加强。许多国家都采取了这一模式。日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式，在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下，构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度，一旦发生应急情况，指定行政机关、指定公共单位迎对自然灾害。我国在国际减灾十年结束后，原中国国际减灾十年委员会调整为中国国际减灾委员会，2005年调整为中国国家减灾委员会，其作为一个部际协调机构，已成为我国应对自然灾害之中央政府的最高机构，其办公室设在民政部。但目前各类自然灾害风险的行政管理仍然依自然致灾因子由与此相关的部委局负责管理，这使得分领域、分部门等分散管理的特点突出，缺乏综合性与集成性。这种方式一方面不利于各种资源的高效利用，另一方面也不利于提高风险管理的效率。因此，虽然政府在历次灾害发生之后都投入大量人力财力，但由于综合风险管理的机制尚未建立，总体而言，我们目前灾害管理体系的整体功能的作用尚不显著，在建立综合风险管理机制方面的任务还很艰巨。在减灾模式方面，综合风险管理强调降低灾害风险和区域协调发展的有机整合，强调备灾、防灾、减灾和降低脆弱性的系统工程。地震的发生虽然难以预测，但地震风险的大小还是可以评估的。灾害高风险区的建设规划以及生命线地震工程的设计应该怎样与风险相适应，是一个值得研究的问题。
   保险业在巨灾综合风险管理中担负着重任，灾前的预防、民众灾害知识的普及、灾后理赔与救助等，都是保险业的突出优势，巨灾综合风险管理体系需要保险业发挥这些优势，同时这些功能的有效发挥也需要中央政府以及其他部门的配合。经济保障是保险功能的核心。在1970年至1995年世界上25起最大的承保损失中,1994年发生的南卡罗莱那州北脊地震位于第二，118.38亿美元的承保损失仅次于1992年的安德鲁飓风，由此可见，保险业首先要担当起经济保障这个重任，而这个角色的发挥只有在综合风险管理的框架下才能完成。

2008-05-14