房连泉：“全民养老”：目标与现实之间

   “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。“老有所养”是千百年来中华民族追寻“大同社会”的梦想。党的十七大提出了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标任务，“全民养老”时代的大门自此开启。
   2008年以来，全国各地探索“全民养老”工程的报道不断在媒体上出现。2月份，绍兴市出台《绍兴市城乡居民社会养老保险办法(试行)》，市财政计划2008年买单5000万元，年底前在全市推行城乡居民社会养老保险；7月份，浙江省嵊州市城乡居民养老保障工作会议透露，该市出台并开始实施的城乡居民社会养老保险、城乡老年居民生活补贴和被征地农民养老保障三项政策，将让全市人民享有养老保障的愿望成为现实；7月份，南京市列出实施“全民养老”的时间表，力争通过两三年的努力，在全省乃至全国劳动保障系统率先实现全民养老，意味着祖祖辈辈面朝黄土背朝天的农民，今后也可领到养老钱；8月初，郑州市开始实施《郑州市城乡居民基本养老保险试行办法》，拟解决全市年满16周岁以上没有养老保障的435万城乡居民的养老问题。除在单位参保的城市居民外，非从业城镇居民和农民将被纳入了社会养老保险体系之中。
   总结这些城市“全民养老”工程的做法，主要有以下几个特点：
   第一，试点计划大都由地方政府或部门发起，以地方政府条例或会议文件形式出台；
   第二，全覆盖的目标群众包括城镇无业人员、无保障的老年居民和农民等群体；
   第三，政府财政给予大力支持。各地新农村养老保险制度大都采取个人缴费、政府补贴、集体补助相结合的三方筹资机制，财政补贴是推行计划的一个重要条件；
   第四，新农村养老保险制度是实现“全覆盖”重点，各地的具体做法和制度模式不一。有的城市建立单独的农保制度，有的城市纳入城乡统一的居民养老保险制度；在个人缴费比例、政府资助比例以及养老金待遇上存在较大差距，总起来看，与当地经济发展水平、政府财力等因素相联系。
   笔者未做过全面统计，全国还有多少类似的“全民养老”工程。努力使全体人民老有所养，尤其是将长期被排除在外、占人口绝大多数的农民纳入社会养老保障体系，是构建和谐社会的应有之义，也是落实“十七大”目标的重要举措。从改革实践上讲，各地的积极探索和试验无疑是富有创新性的，具有破冰意义。
   但对于不断涌现的“全民养老”工程，笔者也存在着几点疑虑：
   第一，慎用“全民养老”概念。从国际上看，“全民养老”的对象不是一个地区概念，而是针对国家整体而言，是指实现全体居民的应保尽保。现代市场经济的一个重要特点是全国统一的大劳动力市场，它要求养老保险计划具有“便携性”，即劳动力从一地转移至另一地时，保险关系能够转移接续。如果“全民养老”以地区和户籍范畴来衡量，势必会造成“画地为牢”、“诸侯割据”，影响劳动力市场的流动性。即使各地全部实现了“全民养老”，对于整个国家来说未必有多大意义。此外，从目标群体上划分，“全民”应包括哪些范围，目前似乎并没有统一的界定。从大类上分，我国目前存在针对城镇企业职工、事业单位、农民工、被征地农民、务农农民等群体的多种养老保险制度。从保障角度讲，还应将覆盖城乡无生活着落的老年贫困居民纳入社会养老范围。因此，在这种国情下，“全民养老”不应是一个“笼统”概念，各地的养老保障“扩面”工程应更务实一些，一步一个脚印地迈向2020年的“全覆盖”目标。
   第二，“全民养老”的发起主体定位问题。社会保障制度的发起主体是国家，是中央政府，这在世界上任何一个国家都是毫无疑问的。大家都知道，社会养老保障制度的特点大多法则，地区范围越小、覆盖人群越少，统筹能力也就越差，风险化解能力越低。目前各地做法的“五花八门”，在缺乏国家制度支持的情况下，这些试点的发展远景面临不确定性。因此，笔者认为当务之急是中央政府出台统一的对策，从制度模式、管理机制和待遇标准等方面统一规划，确定实现“全民养老”的日程方案。短期内的地方探索是值得称赞的，但也易带来不良后果，突出的问题有两个：一是制度的“碎片化”问题，即各地制度自行其是、地区分割、无法衔接；二是路径依赖问题，如果制度推倒重来，将会产生大量的沉淀成本。
   第三，实现“全民养老”的制度模式选择问题。21世纪养老金保障制度的基本特点在于多支柱框架，在过去10几年内，世界银行的观点已从三支柱过渡到五支柱框架，开始强调 “零支柱”养老金计划的重要性，即对于那些无力参保的贫困群体由国家负担养老，这是实现“全覆盖”的一个重要条件。即使在作为私有化改革典型的智利，2008年其改革也开始发生转向，引入一个社会普享型的养老金支柱。实现“全覆盖”的难点在于社会弱势群体或者说是底层低收入群体。从发达国家和部分发展中国家的经验看，针对这部分群体主要有两种类型的保障制度，第一种是目标定位型的社会救助养老金，即针对无力参加正式社会保险制度的群体由国家发放社会养老金；第二种是普享型的社会养老金，即“人头费”，向全体老年人发放定额养老金。我国还处于社会主义初级阶段，显然发达国家所普遍采用的第二种方式是不符合国情的。第一种方式作为“补缺型”的保障制度，优点在于成本较低、针对性强，在当前阶段下，将老年贫困人口纳入该制度框架是实现“全覆盖”的一个现实途径。目前，全国有些地方正在试点“社会养老金”的做法，例如，北京和广州等城市，但具体做法不一。笔者也认为，利用当前有利的财政形势，出台全国统一“社会养老金”政策的时机已经到来。
   第四，社会保障公共财政资金应做到“运用有方”。近几年我国财政形势良好，2008年上半年，财政盈余已到达超万亿元的水平。充分发挥财政职能，着力保障和改善民生，加强社会保障支出，是公共财政义不容辞的责任。在各地试点中，政府买单承担责任的做法是可喜的，但也应注意到几个问题：一是财政资金运用应注重效率。在实现“全覆盖”过程中，不顾财力可及，匆忙“上马”、“提标”、“加速”的做法是值得警惕的，社会保障支出具有刚性特点，过高投入易造成养懒人的福利陷阱；二是财政支持的制度保障。我国社会保障制度建设还未定型，财政资金使用应本着有利社会保障制度建设的原则，在补助方式、目标人群和定额待遇等方面以制度化规则确定下来，谨防部门博弈、讨价还价、朝令夕改的倾向；三是财政支持的可持续性。近年来我国地方财政收入保持了较好的上升势头，这在很大程度上得益于土地转让收入以及与房地产、金融等产业相关联税收所得的大幅上升。财政实力的加强为加大社保支出奠定了基础，但这种支出应具有可持续性，应具备长效机制，减少因地方政府换届、财政条件变化而带来的不利冲击；四是财政支持的针对性。在社会养老支出上，财政资金的目标应集中在那些社会弱势群体上，即“好钢用在刀刃上”，用在人民群众真正得实惠的地方，谨防计划经济下的“撒芝麻盐式”平均主义做法。

2008-08-13