肖志光：为“转轨”铺“轨”――《保险法》修订草案之内在逻辑

    2008年8月1日，《中华人民共和国保险法（修订草案）》经国务院常务会议原则通过，标志着2004年开始启动的保险法第二次修订工作基本完成。新一轮保险法修订的条款涉及到几十条之多，涉及加强对被保险人利益的保护，完善保险行业基本制度等多个方面。那么，在这些繁杂的条款修订背后，究竟蕴含着政府或监管部门怎样一种指引行业发展的内在逻辑，又反映了怎样一种行业发展的内在要求呢？
    起点：行政主导的被动制度安排
    我国现代保险业的正式起点可以追溯到1979年4月召开的中国人民银行全国分行行长会议，在这次会议上做出了“通过试点，逐步恢复国内保险”的决定；同年11月，中国人民银行召开全国保险工作会议，决定从1980年起，恢复停办了20余年的国内保险业务。
    这一保险业“恢复”性的起点既与国际和国内早期保险业自然诞生的起点不同，又与新中国成立后保险业的前几次“恢复”不同。前者的不同在于，无论是国际还是国内，保险业的诞生都是由于经济和社会发展的需要而自然诱发导致的制度供给，是各经济主体制度需求和制度供给自动均衡的结果；而1980年国内保险业的恢复则是国家由于经济体制改革的需要从整体制度构建的需要出发而做出的相关制度安排，由其履行财政功能替代的职能。而后者的区别在于，前几次的“恢复”仅仅是政府在财政补偿和保险补偿之间做出的简单的替代性选择，所以只不过是“钱从左口袋掏出还是右口袋掏出”的问题，从而保险业的停办还是恢复都无关紧要；而这一次保险业的恢复则是出于经济体制改革的需要和新的经济体制构建的内生性需要，因此其生命力自然也大不相同。这是我国保险业发展的逻辑起点所在。
    在这种逻辑起点下发展起来的保险业，不可避免造成计划色彩浓厚和“政策配合”发展路径。在这种背景下，寻求快速发展、盲目赶超成为行业发展的主要目标；而政府主导、国有企业占主体地位的市场条件下，保险行业、保险公司的效益约束软化，保费规模成为行业话语权或公司话语权的代名词；而发展速度成为领导考核的主要指标。从而，在速度和效益之间，无论是政府或监管部门，还是保险公司都选择了前者。这就是我国保险业“重速度、轻效益”的粗放型发展模式的根源所在。
    路口：敢问路在何方？
    经过二十多年粗放式的快速发展，我国保险业从无到有、从弱到强，目前已经初具规模。其中：保费收入从1980年的4.6亿元增加到2007年的7035.8亿元，年平均增长速度超过30%，保险业规模迅速扩大；保险密度从1980年的0.47元/人提高到2007年的533元/人，保险深度相应从0.1%提高到2.85%，保险在国民经济和人民生活中的作用日益凸现；保险业总资产到2007年底已经达到29003.9亿元，保险业在金融市场中的地位显著提高。
    但是，受长期粗放式增长的影响，经营效率低、经济效益差、潜在风险巨大、保险业发展与国民经济和社会发展的要求不匹配等问题逐渐显现，为保险业未来发展埋下了巨大隐患。在这种条件下，如果一旦发展速度放缓，潜在的诸多隐患和风险都有可能爆发，影响到保险业的稳定；相反，如果仍然盲目追求速度，不注重风险防范和提高效益、规范市场竞争秩序将可能进一步激发潜在的风险和隐患，也将可能导致行业风险积聚爆发。因此，如何正确处理速度与效益的关系、如何成功实现增长方式的转变成为保险业发展中亟待解决的问题。
    “转轨”：万事俱备，只欠东风
    在经济体制市场化改革不断深化，保险市场竞争日趋激烈、市场主体逐渐多元化的条件下，保险业从粗放式发展模式向内涵式发展模式的转变――从单一追求规模扩张向注重结构和效益转变、从简单价格竞争向产品和服务创新转变、从盲目的掠夺式开发向积极的市场培育转变已经急不可待。而且，目前我国保险市场转轨的条件已经初步具备：一是市场规模初具，做好了“量”上的准备；二是2007年底保险公司数量已经达到110家，形成了产险、寿险、再保险、保险集团、专业保险公司等多元化的主体形式；此外，还有2331家专业中介机构、14.31万家兼业代理机构、从业人员达到257.43万人，市场体系日趋完善；三是保险市场全面开放，市场竞争加剧，财险和寿险市场前三家公司市场份额分别从2000年的97.76%和95.25%下降到2007年的63.97%和70.13%；四是法律体系不断完善，保险监管逐渐法制化、规范化。
    可以说保险业“转轨”的客观条件已经具备，缺乏的只是一个有效规则的引导，为保险业的再一次起航提供一个新的起点和制度背景。
    “铺轨”：《保险法》修订之内在逻辑
    在转轨目标明确之后，为保险业的顺利转轨“铺轨”就成为政府和监管部门的当务之急，这也是2004年保险市场全面开放伊始便开始着手修订保险法的原因。而要实现顺利转轨，实现让市场说话、以效益为先的发展模式，政府不可能再扮演强制性制度变迁中制度变迁推动者的角色，而只能是提供基本的制度规范，通过基本制度规范和市场机制诱导市场主体实现转型。
    于是，这种“转轨”的内在要求便反映在新《保险法》修订之中：一是通过明确保险活动当事人的权利、义务，加强对被保险人利益的保护，通过参与主体之间的相互制约约束保险人的市场行为；二是通过完善保险公司组织形式、严格保险公司的设立条件和高级管理人员资格条件、完善保险公司的业务规则等基本行业制度规范保险公司内部运营机制；三是通过明确保险监管机构的职责，强化监管手段和措施，并强化对保险监管人员的责任追究，促进监管部门角色转变，并提高监管水平，同时加强保险行业自律管理，强化行业自我监管机制；四是通过明确法律责任、打击保险违法行为、加强保险业风险防范，以进一步加强市场行为规范，防范转轨过程中的风险；五是通过完善保险公司市场退出机制，构建真正的市场约束机制。
    总之，通过保险法的修订，反映了转型时期保险业发展的内在要求――诱导和推动保险业从粗放式发展模式向内涵式发展模式转变，从被动制度安排向主动制度供给转变，这就是保险法修订的内在逻辑所在。

2008-09-03