冯旭南：以“土地换保障”�D建立失地农民养老、医疗保险制度的思考

   随着我国工业化和城市化进程的加快，失地农民呈现上升趋势。据估计，我国失地农民以每年200万人的速度不断增加，大量“无土地、无工作、无保障”的农民引发了一些突出问题和矛盾，给社会稳定和健康发展带来了很大威胁。
   目前，我国政府对失地农民主要采取一次性货币支付补偿的方式，这种安置方式存在着一系列不利用保障农民权益的问题：（1）征地补偿标准较低。2004年以前，根据《中华人民共和国土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费，但“两费”总和不得超过土地被征收前３年平均年产值的３０倍。辽宁省2004的统计调查显示，失地农民得到的人均补偿额为3.51万元，根本无法满足失地农民以后的生活。（2）耕地补偿费用的分配、管理和使用混乱。在很多地方，补偿费归农村集体所有，在集体资产严重流失和村干部腐败的情况下，“吃光用光”补偿费严重侵犯农民的合法权益。（3）失地农民往往由于文化素质低，就业困难，处于“进无出路、退无保障”的两难境地。当农民失去土地这一根本的生活保障后，在我国失地农民以家庭养老和自我养老为主的情况下，其生存和养老面临着巨大威胁。我国目前由失地农民引发的一系列社会问题，根源在于其失地后的社会保障问题没有解决好。要想从根本解决失地农民问题,必须实现以“土地换保障”。
   “土地换保障”是指土地被征用后，失地农民应纳入养老、医疗保险体系，按月领取保险金，医疗保险等基本社保项目享受与城镇职工同等的待遇。从长期来看，要把失地农民养老保障等并入城乡一体化的轨道，在农民土地被征用时一并实施，确保其失地后的生活保障。以“土地换保障”的资金应主要来源于土地征用款以及地方政府财政收入。调查显示，萧山区河庄镇征地补偿安置费每亩只有3.55万元，而政府公开拍卖价格每亩在20万元以上；江干区最高的征地补偿安置费每亩只有16万元，而政府公开拍卖价格最高的每亩已经达到800万元，巨大的级差地租差异为失地农民养老、医疗等社会保障制度的建立提供了空间。
   以“土地换保障”的理论依据在于土地不仅是农业最基本的生产资料和生产要素，而且对农民起着重要的保障作用。对农民来说，失去土地即意味着“失权”，失去了其赖以生存和发展的基础。根据市场经济的等价交换原则，要使农民放弃土地的承包经营权,就必须保证农民获得的补偿不低于耕种土地的收益。需要注意的是，这里的收益不应仅仅体现在土地自身的粮食产出,更应包括土地为农民提供的生存、养老等保障。
   目前，浙江、上海、江苏、重庆、成都等省市分别出台了失地农民养老保险政策，虽然各具特色，但都对失地农民的社会保障进行了有益的探索。北京市通州区2004年出台《通州区失地农民养老保险试点试行办法》，对区内失去土地的16岁以上的农民实行养老保险制度。失地农民养老保险费由村集体、被保险人和区财政三方共同负担。缴纳保险费用因占地不同和投保人年龄不同而有所差异。区财政补贴可达到年人均200元左右，村集体负担不低于扣除财政补贴后剩余缴费额的80%，被保险人负担不高于20%。被保险人按月领取养老保险待遇的标准，分为100元到500元五个档次。
   目前，我国地区经济发展不平衡、政府财政能力相差较大，政策配套措施不健全，这些因素都制约着失地农民养老、医疗等保险制度的建设。现阶段的合理选择是，在中央政府的主导下，建立多元化、多层次的失地农民保险制度；在此基础上，逐步向城镇养老保险体系过渡。多元化、多层次主要体现在应强制建立失地农民的最低生活保障制度，给失地农民生活补贴；经济发达地区可以直接把失地农民纳入城镇养老、医疗保险体系；欠发达地区失地农民的养老保险应与个人和政府的能力相适应，失地农民的养老保险应有别于农村与城镇养老保险，具有地方特色。政府、集体和个人三方共同出资，构建失地农民养老、医疗保险制度。政府财政投入应不低于保障资金总额的30%，这体现为政府应承担的公共责任，这部分资金完全可以从土地出让金的留存部分和土地出让增值受益中提取，以建立失地农民养老、医疗保险制度的专项补贴基金。乡村集体投入承担部分不低于保障资金总额的40%，完全可以从集体提留的土地补偿费中列支。个人缴费部分不高于保障资金总额30%，从征地安置补偿费中抵交。
   在城镇化加速发展的今天，以“土地换保障”不仅可以实现制度创新，解决失地农民的社会保障和土地节约经营问题，而且能够解决土地征用过程中引发的一系列突出矛盾，从而有利于我国和谐社会的建设和“三农”问题的解决。

2007-08-22