郝君富：保险监管者：法律地位与角色困境

    上周三，参加了第45次北大赛瑟（CCISSR）双周讨论会，会上中国保监会发展改革部公司治理处罗胜处长，发表了题为“保险公司治理监管的理论与实践”的精彩演讲，罗处长的演讲来自于直接的行业监管实践，让人很受启发。
    众所周知，保险业是经营风险的特殊行业，是社会经济补偿制度的一个重要组成部分，因而保险业具有极强的公众性和社会性，同时，保险公司高比例负债经营的特点及保险合同的特殊性等均决定了保险监管的必要性和重要性。然而在此次讲座中，笔者也深切感受到了来自保险监管者的诸多困惑，进而引发了笔者对我国保险监管问题，特别是对我国保险监管主体―中国保监会的法律地位及其面临的现实角色困境的思考。
    应该说，保险监管权是法律赋予的国家行政权力在保险领域的运用。我国通过《保险法》和国务院颁布的《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》赋予了中国保监会作为国务院保险监督管理机构的明确的法律监管地位。从法律性质上看，中国保监会属于我国行政主体理论中法律法规授权的组织，是具有行政管理职能的国务院直属正部级事业单位，享有与行政机关一样的行政主体地位，在国务院授权范围内，执行与其专业技术或经营管理相适应的行政管理职能。而目前，中国保监会的法律地位决定了其在行业监管过程中面临着多方面的现实困境，具体体现为：
    第一、立法层级过低。作为国务院事业单位，中国保监会由法律授权可行使行政权力，但其制定的最高效力法律文件就是部门规章，这直接造成我国保险监管法制体系的法律层次整体较低。目前，我国规范保险市场的专门法律只有一部《保险法》和一部行政法规《中华人民共和国外资保险公司管理条例》，其余多是保监会制定并发布的行政规章和规范性文件，甚至是为了临时应对行业内的新问题而制定的暂行或试行规定，法律效力低，权威性不够。
    第二、违规处罚范围受限。按照我国目前的法律体系，中国保监会对保险公司的违规处罚范围有限，在行使处罚权时法律依据不充分。原因在于，根据我国《行政处罚法》，行政处罚只能由法律和行政法规来作出，部门规章只能在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。同时根据我国《行政处罚法》的规定，对那些尚未制定法律、行政法规的违规行为，保监会就只能进行警告和罚款两种行政处罚，这使得我国保监会的行业监管处罚力度受到很大制约。
    第三、行业监管权并非专属。中国保监会是国务院授权执行保险监管的行政主体，但法律法规并未明确保险监管权的统一归口，即并未明确保监会是我国保险业监督管理及行政处罚的唯一机关，这突出表现在对保险业不正当竞争行为的监督检查权方面。近年来，国内多次发生工商行政管理部门以违反《反不正当竞争法》为由，对保险经营机构予以处罚的事件。而根据我国《反不正当竞争法》及有关法律的规定，工商行政管理机关对保险经营机构的不正当竞争行为也确有调查处理权。因而，保监会的行业监督检查权与其他部门可能存在重复和交叉。
    第四、行政管理界域难以突破。作为国务院授权的行业监管机构，现实中，中国保监会难以突破其作为政府职能部门的这一行政管理者角色，而且，虽然政府没有明确其作为国家出资人的代表，但因保监会拥有对国有保险公司人事管理的权限，往往不可避免地还同时承担了国家出资人的角色。因而在行业监管的过程中，“公共权力”仍是主导，保监会更多地体现为“行政管理者”的角色，而其“市场监督者”的角色常被弱化。
    五、“裁判员”与“教练员”的双重角色冲突。中国保监会是我国保险行业的监管部门，同时又是行业的发展主管部门，因而保险公司存在风险隐患是它的责任，保险公司发展得不够快也是它的责任。“裁判员”与“教练员”的双重身份使其兼具双重角色，常令其处于两难境地，也使其行业监管权的边界模糊，监管的独立性和权威性因此倍受质疑。
    解决以上我国保险监管主体在法律地位和现实角色中的多重困境是加强我国保险监管工作的当务之急，而推动我国保险监管的法制化发展是根本。首先，可考虑借鉴英国以单行法规形式进行保险监管立法的经验，把经我国保险监管实践已证明有效、成熟的保险监管部门规章等规范性文件上升到法律层次，相应地制定一些保险业单行法规，以提高我国保险业依法监管的权威性。其次，考虑到保险监管的特殊性和专业性，应尽快制定《保险违法行为处罚办法》，通过进一步立法，为中国保监会行使处罚权提供更为有力的法律依据，同时进一步明确中国保监会在监督检查保险业不正当竞争行为方面的主体地位，明确划分保险监督部门与工商行政管理等部门的管辖范围及相互配合的协调机制等。
    此外，面对中国保监会的多重角色冲突，加强对保险监管机构作为行政主体的法理研究非常重要。保险监管是公共权力对经济领域的一种干预，作为突破我国传统意义上行政主体范畴的行业监管机构，首先中国保监会符合我国行政法学理论中行政主体的基本特征，但它同时还应符合政府管制对特定产业合理延伸的监管标准，监督、规范并引导市场的有序发展，为市场中各行为主体提供公共服务。因而应积极探索符合我国基本国情和保险业发展的保险监督主体角色定位，突破传统行政主体的理论范畴和管理模式，在现代行政法制基本理论的基础上，使行政权力得到有效的监督和制衡，更注重尊重和维护市场的内在机制，保持保险监管的独立、透明和有效，更好地解决保险业政府监管的角色困境。

2009-10-28