郑 伟：新农保：告别那昨日的伤与痛

   2009年9月4日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以“国发（2009）32号”文件形式正式发布。国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
   对于农村社会养老保险，大部分农民并不陌生，并且留下了深刻的印象，遗憾的是，这个印象是带有伤痛的印象，而不是什么美好的回忆。所以，这次的农村社会养老保险冠以“新型”二字，称为“新农保”，以与“老农保”划清界限。我们期待新农保能够不辱使命，让参保农民能够像一句歌词中所唱的，“告别那昨日的伤与痛”，真正享受全民社保的灿烂阳光。
   新农保能否做到这一点？欲回答这个问题，最好先看看老农保，“历史是最好的教科书”，我们可以“以史鉴今”，避免覆辙重蹈。
   老农保启动于1991－1992年，1992年1月民政部下发《县级农村社会养老保险基本方案》，成为当时指导农村社会养老保险的纲领性文件。在1991至1997年间，在各种因素的共同作用下，中国农村社会养老保险获得了较快的发展，在1997年所谓的“高潮”时期，全国参保农民人数曾高达8000多万人。从1997年末开始，中国农村社会养老保险进入了整顿和调整阶段。1999年7月，国务院提出，“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”截至2008年末，全国参加农村养老保险人数为5595万人，过去十年间，退保农民人数约为2000万人左右。
   老农保究竟出了什么问题？不完全列举，主要有三个。
   一是筹资模式问题。老农保的“筹资模式”是“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，但是，由于“集体补助”主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，“国家给予政策扶持”主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现，而现实情况是绝大多数地区的集体经济无力支付，所以，实际上很难落实集体的补助和国家的扶持，“社会养老”变成了“个人养老”。
   二是基金风险问题。老农保的“基金风险”主要体现为两个方面：一方面是利差损风险，基金积累期的计息利率8.8％一直维持不变，利差损风险很大；另一方面是基金管理风险，基金普遍以县为单位进行管理，过于分散，而且基金监督不力，违规投资和挤占挪用现象十分严重。
   三是政府失信问题。老农保的“政府失信”主要体现为衔接不畅和强制清退。一方面，由于政府机构职能调整，不同部门之间衔接不畅，老农保出现“民政不管、社保不接”的尴尬局面。另一方面，由于农村社会养老保险在启动和发展阶段累积的问题积重难返，于是政府多采取简单的“强制清退”的方式来“了断”。这种“强制清退”做法的合理性遭到广泛质疑，造成严重的政府失信问题。
   破茧而出的“新农保”，最大的亮点有两个：一是筹资模式有了重大改变，二是养老金待遇有了重大调整。
首先，筹资模式上，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。虽然集体补助是不确定的，但政府补贴是“实打实”的。政府对符合领取条件的参保人全额支付“基础养老金”，其中中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50％的补助；地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。这样，政府补贴对应于城镇职工基本养老保险的单位缴费部分，较为公平；而且，社会养老保险的“社会性”也体现出来了。
   其次，养老金待遇上，由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。一方面，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以适当提高和加发。另一方面，国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。
   在我看来，新农保可以部分地解决老农保暴露出来的一些问题，比如筹资模式问题、基金利差损风险问题等，但本身也存在一些或新或老的风险，主要表现在以下四个方面。
   第一，地方财政配套能否落实？如果地方财政对新农保基础养老金的配套补助不能落实，对参保人缴费的补贴不能落实，则将对参保人的利益造成很大影响。对此，中央政府与地方各级政府不能相互推诿，二者是“委托代理”关系，中央政府必须负兜底责任。
   第二，新农保基金管理是否仍过于分散？按照《指导意见》，试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。预计在实践中，基金管理将长期停留于县级层次，这不利于基金的高效管理，基金监督仍很困难，违规投资和挤占挪用难以避免。
   第三，基层工作绩效如何保证？基层新农保经办机构是接触参保人的一线政府部门，这些部门的经办能力和工作效率，直接关系参保人的感受和评价。《指导意见》提出要“整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率”。
   第四，相关制度如何衔接？《指导意见》从原则上提出了要妥善做好新农保与老农保、城镇职工基本养老保险、被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接，但许多具体办法尚不知何时能够出台。

2009-09-09