2014-11-04
日前，财政部会同民政部、全国老龄办联合下发了《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（下简称“通知”）。《通知》中明确提出“各地要加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度”。随着我国老龄化程度的加剧，老年照料已经成为不容忽视的问题，尤其是高龄和失能老人的照料问题。中国老龄科学研究中心曾经在2011年发布了一份《全国城乡失能老年人状况研究》报告，其中指出2010年末全国城乡部分失能和完全失能的老年人约3300万人，占总体老年人口的19%，并预计到2015年部分失能和完全失能的老年人将超过4000万人。面对未来如此大规模的高龄和失能的老年人，所产生的老年照料成本将会骤增，现有的社会保障制度在针对老年照料的筹资和服务等诸多方面都存在着明显不足。因此，需要尽快建立一套适合我国国情的老年照料体系。
此次财政部等三部委联合下发的《通知》表明政府已经越来越重视我国的老龄化问题，尤其是高龄和失能老人的养老问题。中央或地方政府通过财税收入来对高龄和失能老人直接进行补贴，这的确是最简单而且行之有效的手段。但是，养老问题决不仅仅是简单的资金问题，还涉及到资金补贴的方式和方法以及配套的服务措施。对于高龄和失能老人的养老问题同样如此，简单的财政补贴政策虽然可以在现阶段提高部分老人的收入，但配套的服务措施如果无法跟上，老人们仍然很难获得体面的退休生活。而且，随着我国老龄化进程的发展，可以预见的是未来高龄和失能老人的人数和相应的照料成本将大幅增加，所造成的经济负担也会越来越重，仅仅靠财政补贴是无法补上这一缺口的，必须通过一系列完善的制度来建立针对老年照料的筹资模式。
除了老年照料的筹资问题，我国目前的老年人口护理服务需求基数和增速十分惊人，应当提高对建设老年照料服务体系问题的重视。对于高龄和失能老人而言，因生活无法自理而造成的护理服务需求是巨大的。如果完全依靠家庭照料，将会给子女造成不小的财政负担和精神压力。如果完全依靠医疗机构，不仅会为家庭带来无法负担的昂贵的医疗费用，而且会进一步加剧对我国已经匮乏的医疗资源的压力。再考虑到因为我国城乡二元结构造成的不同地区高龄和失能老人自身的资源禀赋差异，我国亟需构建更加多元化的老年照料服务体系。
因此，针对高龄和失能老人的养老问题，笔者认为应当建立一套有层次、多元化的老年照料筹资和服务体系，并根据高龄和失能老人的不同情况来区别对待。
首先，需要建立专门针对老年照料成本的筹资模式，以此来为高龄和失能老人提供经济来源。对于经济困难的高龄和失能老人，他们所面临的主要困难是温饱问题，这类人群在整体老年人口中的占比相对较少。对这类人群的补贴应当属于社会救助，通过财政补贴提供直接的经济救助。这次三部委联合下发的《通知》也主要是针对这类人群。对于绝大多数的高龄和失能老人，他们具有一定的经济基础，可以依靠退休前的积蓄和养老金以及子女的赡养来解决基本的生活要求。他们所面临的主要问题是在部分或完全丧失自我照顾能力后所产生的巨大的长期照料成本。国际上常见的解决办法是靠推动长期护理保险制度来减轻家庭的长期照料负担。长期护理保险制度可以通过发挥保险的风险共担、资金共济的功能，为被保险人在购买长期护理服务时提供资金补偿。按照各国的情况和传统的不同，长期护理保险既可以以政府管理为主体，通过强制保险的方式纳入社会保险范畴，也可以由商业保险主导，采用自愿保险的方式。无论采用何种方式，都可以起到缓解高龄和失能老人的长期照料成本的作用。我国现在已经有很多商业保险公司在提供长期护理保险，但市场较小，需要政府给予一定政策上的配合。
其次，要完善老年照料的服务体系。由于我国的 “4-2-1” 家庭结构和家庭规模小型化，养老的功能在逐步减弱，单纯依靠家庭照料的居家养老模式愈发不可行。而且现有的社区和机构所提供的长期照料服务严重不足。我国目前各类养老福利机构的床位平均到每千名老人约17张，虽然在近些年已经有了不小的进步，但距“每千名老人占有养老床位50张”的国际标准还相去甚远。而且其中很多机构的设施相对陈旧，服务也比较落后。因此，除了要解决老年照料成本的筹资问题，还应该进一步完善面对老人的服务体系。由于我国的家庭观念根深蒂固，未来的我国老年照料趋势将会以家庭养老为主，社区养老辅助，机构养老补充的方式发展。老年照料的服务体系也应当顺应这个趋势。通过强化社区的照料功能，提供更优秀的照料服务，将社会化的服务引入家庭，使老人可以在自己家中获得良好的社会照料服务，减轻子女的后顾之忧。同时，发挥社区照料的优势，为一定地区内的老人建立生活共同体，从而满足老年人在精神文化和情感心理方面的需求。最后，分别利用公立和私立的养老机构为不同类型的老年人提供不同需求的专业化老年照料和临终关怀服务。
构建老人照料体系不仅关系到老人自身的生活质量和生命质量，而且关系到家庭和整个社会的和谐和稳定。老年照料看上去是一个简单的问题，但其中不仅涉及到筹资的问题，更重要的是如何为老人提供恰当的照料服务。老年照料面对的是不同年龄、不同类型和不同需求的老人：刚刚退休的老人更关注精神文化的需求；“空巢”老人需要的是情感心理慰藉；高龄和失能老人则需要更细致的长期护理和临终关怀。因此，相应的老年照料体系也应当是有层次的，不仅筹资模式要有区别，照料模式更应该人性化。这需要政府与市场、社会共同努力逐步建立并完善一套有层次、多元化的老年照料筹资和服务体系。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”第462期，2014年11月4日
