2014-04-15
4月11日中午，新华社的一条新闻引起广泛关注，即兰州市城区唯一的供水企业――兰州威立雅水务集团公司出厂水及自流沟水样被检测出苯含量严重超标，兰州市部分城区自来水暂停饮用。4月12日，污染原因查明，系中国石油天然气公司兰州石化分公司一条管道发生原油泄漏、污染了供水企业的自流沟所致。此事件引起舆论质疑的一个焦点是：水务集团在4月10日17时就已监测到严重苯超标，为何到11日11时，自来水厂才开启控制阀切断供水？在长达18小时的时间内，众多对水污染毫不知情的兰州市民是否已经饮用了不能饮用的自来水？
水是生命之源，饮用水遭受污染，影响首推千家万户的健康。随着我国经济的快速发展和城镇化的加速推进，为满足日益增长的用水需求，水资源开发利用程度不断加大，而水环境污染也在不断加剧，能够满足水质要求的、可供利用的水源越来越少。自2007年开始，新修订的《国家生活饮用水卫生标准》由原来的35项增加到106项，水质标准有了大幅度的提高，自2012年7月1日起，最新饮用水标准已在我国强制执行。在各地水源水质不断下降、现有城镇供水厂水处理工艺和运行管网设施水平相对落后及供水系统本身存在的各种安全隐患、水质检测能力不足和监管不到位等情况下，全国城镇供水安全保障工作也面临着一定的压力。
面对这一局面，在行业内树立并普及正确的管理指导思想是首要的任务。由于这一问题的重要性，国家水专项“十一五”计划中就专门在 “饮用水安全保障”主题下面设置了“饮用水安全保障管理技术研究与示范”项目和相关课题，其中就包括“城市供水系统风险评估研究与示范”。课题对风险管理理论、供水系统风险、国内供水行业风险管理现状及城市供水系统的风险评估体系等方面进行了系统的研究，并在上海、深圳宝安、郑州和珠海等七个城市的供水企业进行了风险评估示范。但在课题的研究过程中，笔者却发现，在城市供水的实务中，对“风险”和“安全”的概念成为争论最多的问题。在此之前，国外供水行业风险管理已经起步，国际水协会（IWA）和世界卫生组织（WHO）共同推出的针对水质安全风险的水安全计划（WSP）已在我国天津、深圳、上海等城市进行了推广，但该计划主要针对水质安全风险，并且在实践中发现不易遵循，因此推广出现了困难。德国水气协会W1001在水安全计划的基础上进行了拓展，我国供水行业已经进行了部分引进吸收，但应用有限，缺乏统一理解。在这样的大背景下，恰逢国际标准化组织（ISO）于2009年11月15日正式发布了《ISO31000 2009：风险管理-原则与指南》、《ISO Guide 73：风险管理 术语》以及《ISO 31010：风险评估技术》，我国也及时发布了相应的国家标准，这为城市供水系统的风险评估提供了国际最新的规范和框架。
对于当时行业内普遍混淆的质量管理、安全管理与风险管理的概念，一个典型的疑问是：城市供水行业已经有了长期发展起来的安全管理体系，为什么还要构建风险管理体系？风险管理的目的是否也是安全？如果是的话，为什么安全管理体系不充分？实际上，安全管理的对象是危险，安全与危险在同一事物的运动中是相互对立的，相互依赖而存在的。因为有危险，才要进行安全管理，以防止危险。安全与危险并非是等量并存、平静相处，随着事物的运动变化，安全与危险每时每刻都在变化着，进行着此消彼长。危险是指可能导致伤害或疾病、财产损失、工作环境破坏或这些情况组合的根源或状态。对于危险来说，不确定性的成分很少，在有危险的情况下，结果很容易预见，因此也很容易做出降低危险的决策。但随着供水行业的工艺、内外环境越来越复杂，出现了越来越多的不确定，这些不确定状态的结果并不是很容易预见的。而《ISO 31000：风险管理 原则与实施指南》中对风险的定义就是：不确定性对目标的影响。危险和风险最大的区别就在于风险是和不确定性紧密相连，而危险并无太多不确定性。在确定情况下，我们已经能够很好的处理危险，但存在不确定的情况下，我们难以很好的处理，此时采用风险管理理论比采用固有危险源管理理论更加有效。例如在评估石化公司原油泄漏对供水管线的污染方面，风险评估理论就能发挥很大的作用，而接下来的风险控制措施和应急预案的制定也能提前知晓对公众事件的控制水平。
除了管理理念的更新之外，风险管理措施的执行更为重要，早在30年前美国管理学会发布的“101条风险管理准则”中就指出，应以执行能力来评价风险管理的效果。据媒体报道，按照《甘肃省生产安全事故应急预案》中报告时限的规定，发生生产安全事故后，事故单位应当在1小时内报告当地政府和安监部门。而对于这种涉及公共健康的事件，公众得到信息却是在18小时之后，是否意味着执行中的某个环节出现了阻碍？再如，在2005年松花江苯污染事件之后，国家即要求各地对化工石化项目开展风险排查与整改，而2013年11月青岛市输油管道漏油进入市政管网引发爆炸事故后，国家再次要求对油气管道、城市管网展开大规模排查。这对于城市供水系统来说都是重要的风险控制措施，为何两次排查后，这一严重的风险事件仍然引起公众的质疑？也未见任何对这一风险事先有所准备的报道？
很多时候，风险难以百分之百避免，正如上文所说，随着需求的增加和环境的复杂，很多行业总会面临各种各样的风险。在这种情况下，风险管理的理念和执行就显得尤为重要，当风险事故发生后，事故处理的效率更会凸显风险管理的效果。在提倡国家治理现代化的今天，兰州水污染之痛给我们敲响了警钟。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”第438期，2014.4.15
