2014-07-01
今天（2014年7月1日），《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式施行，这是一个具有里程碑意义的政策。《暂行办法》的核心内容有哪些？有何重要意义？实施之后需要注意哪些问题？本文抛砖引玉，与大家讨论。
核心内容
《暂行办法》的核心内容，包含衔接对象、衔接时点、衔接条件和衔接资金。
《暂行办法》的衔接对象是“两种制度”，一是城镇职工养老保险，二是城乡居民养老保险。需要在这两种制度之间办理衔接手续的人员，适用该办法。如果不是在两种制度之间衔接，而是在各自制度内部跨地区转移，那么应适用各自制度有关转移接续的规定。
《暂行办法》的衔接时点是“法定退休年龄”，即参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄，在此之前不办理城乡养老保险制度衔接手续。人社部相关负责人对此的解释是“如果每移动一次就转移一次关系，对个人来讲很复杂，经办成本也很高，而我们的出发点就是，一个人参加过多种制度，尽可能把他引导到能够领取到较高待遇的制度”。如果参保人员达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，不符合按月享受城镇职工养老保险待遇条件，又不愿申请办理城乡养老保险制度衔接手续的，也可以按照城镇职工养老保险规定延长缴费后再申请办理城乡养老保险制度衔接手续。
《暂行办法》的衔接条件是“缴费年限满15年”。参加城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险。
《暂行办法》的衔接资金是“个人账户”。参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，或者从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，都将个人账户储存额全部转移，合并累计计算。
三个层面的意义
我们说《暂行办法》是一个具有里程碑意义的政策，至少可以反映在微观、中观和宏观三个层面。
从微观层面看，有利于保障参保人员（特别是农民工）权益。以前我们经常听说农民工在春节回乡之前“退保”，他们之所以将所参加的城镇企业职工基本养老保险退掉，其中一个重要原因就是很多农民工是流动就业者，他们有可能在下一年度到另一个地区就业，或者回乡就业，而当时跨地区的“转移接续”或跨制度的“衔接”十分困难。如果说2010年1月1日施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决的是参保人员“跨地区”的转移接续问题，那么此次施行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》则解决参保人员“跨制度”的衔接问题。当前我国农民工已超过2.6亿人，解决好“跨制度”的衔接问题，可以有效保障占全国人口20%的农民工群体的参保权益。
从中观层面看，有利于统筹城乡社保建设。统筹城乡社保，从养老保障角度看，至少包括三个统筹：一是统筹城镇居民与农村居民，二是统筹城乡居民与城镇职工，三是统筹城镇职工与机关事业单位人员。2014年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在政策上完成第一个统筹。此次《暂行办法》是在政策上完成第二个统筹，是统筹城乡社保“三步走”的第二步，可以解决饱受诟病的制度无法衔接的积弊，具有比第一个统筹更重要的意义。
从宏观层面看，有利于推动新型城镇化健康发展。传统城镇化以“物”为主体，新型城镇化以“人”为核心。2013年底中央城镇化工作会议特别提出，要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。对于“市民化”，可以有多种解读，但其中最重要的一项内容，就是要让农业转移人口享有与市民同等的“社会公平保障体系”。此次《暂行办法》对于推进农业转移人口市民化，进而推动新型城镇化健康发展具有积极意义。
需要注意的问题
《暂行办法》的积极意义毋庸置疑，但也有几个需要注意的问题：
第一，衔接不是并轨。“衔接”的重要内容之一，是符合一定条件（城镇职工养老保险缴费年限满15年）的参保人员，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，个人账户全部储存额转移合并，累计计算。但需要注意，在制度层面上，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险仍是两个独立的制度，二者没有并轨。
第二，待遇差距将长期存在。2013年，城镇职工的月人均基本养老金为1856元，城乡居民的月人均基本养老金大约为81元（基础养老金约74元，个人账户养老金约7元），前者是后者的23倍。这两种制度，由于筹资渠道、缴费水平、账户累计时间、待遇计发办法等有很大不同，因此它们的待遇水平有很大差距，并且这种待遇差距还将长期存在，对此我们要有充分的心理准备。
第三，对城镇职工养老保险的可持续性将带来更大挑战。《暂行办法》规定，只要在城镇职工养老保险制度缴费满15年，就可以将城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，享受城镇职工养老保险待遇。缴费不满15年的，允许延长缴费至满15年后再办理制度衔接手续，享受相应的待遇。在这样的政策导向下，可以预见，在未来的城镇职工养老保险制度中，缴费刚刚届满15年的参保人员的比例将明显上升，这对于本来就十分脆弱的城镇职工养老保险的可持续性将带来更大挑战。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”2014年7月1日
