2016-09-13
《管子•度地篇》里面提到：“五害之属水为大”，数据可以直观显示洪水的危害程度。民政部、国家减灾委办公室会同国土资源部、水利部等部门对2016年7月份全国自然灾害基本情况进行了会商分析。经核定，2016年7月份，直接经济损失为2331亿元、因灾死亡人口804人、紧急转移安置人口454.1万人次、房屋倒塌33.7万间，其中洪水和地质灾害造成的直接经济损失为2132.9亿元，占比91.5%，死亡人口为671人，占比83.5%，紧急转移安置人口414.6万人次，占比91.3 %，房屋倒塌为31.6万间，占比93.8%。据河北省民政厅数据，截至7月23日，河北洪水受灾人口达904万，因灾死亡114人、失踪111人。这些数字触目惊心，在中国，水灾特别频繁，且灾害特别严重，由于没有洪水保险，最终的保险赔偿占实际损失的比重很低。
他山之石，可以攻玉，首先让我们看一下美国在洪水保险方面的成熟经验。
美国的洪水保险是从立法着手，由政府运作管理，保险公司参与实施，目前已建立起一套较好的洪水保险运作模式。1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》，设立了联邦洪水保险制度。1968年国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了洪水保险基金。联邦保险管理局（FIA）负责NFIP的管理，FIA与国家洪水保险人协会（NFIA）建立合作关系，形成了政府运作，保险公司参与的格局。NFIP是一项国家免税计划，通过向个人和企业提供洪水保险和进行洪泛区管理，来减少洪水灾害的经济损失，一开始这一计划采用自愿投保的方式，1973年12月，美国国会通过《洪水灾害预防法》，NFIP由自愿投保改为强制投保，被确认为洪泛区的社区必须在一年内加入NFIP，否则该社区的资产所有者将无法享受联邦政府的灾害救济或者灾害贷款等实惠。1978年，由于FIA和NFIA之间的权责不明确，FIA解散了与NFIA的合作，1982年，FIA与私营保险公司重新合作建立了新的NFIP，提出“以你自己的名义计划”（WYO计划），在这一计划中，私营保险公司负责出售洪水保险，根据出售的保单数量获得佣金，FIA负责赔付和资金运作，这一计划体现了国家在洪水保险管理中的主导地位，保证了经费可以在全国范围内调用，又充分调动了私营保险公司的积极性。
实践表明，美国的洪水保险是提供洪水灾害救助最有效、最合理的方式，2004年美国国家洪水保险改革法的序言中提到NFIP具有以下功能：“识别洪水风险；向公众提供洪水保险信息；……；加速洪灾后的恢复，减轻未来损失，拯救生命，减少个人和国家的洪灾成本。”
鉴于中美两国的国情不同，美国在实施洪水保险过程中的成功经验直接拿到中国来不一定适用，还要具体考虑中国的社会、经济、大众意识、水灾特点等方面的显著差异，但洪水保险一些规律性的东西在任何地方都是不变的，我们至少可以从以下三个方面借鉴美国的成功经验。
一是尽早出台专门洪水保险法。我国涉及洪水保险的法规是在个别相关法律中提及，如《中华人民共和国防汛条例》第四十一条：“对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度，具体办法另行规定。” 2006年国务院制定的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》中指出：“积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。”这些法律法规中仅仅是简单提及洪水保险，我们需要制定一部类似美国《全国洪水保险法》的法律，对洪水保险的性质、作用、保费收取以及政府、保险人、被保险人之间的权责利等做详细规定，是实施洪水保险的法律依据。很多人认为现在制定我们自己的全国洪水保险法还不具备条件，但是回顾美国的法制建设历史，现有成熟的《国家洪水保险法》已经围绕一系列问题进行了多次修改，甚至在将来还会不断的更新和完善。因此，在借鉴发达国家成功经验、结合中国实际的基础上，通过立法确立我国洪水保险的主旨思想和主要规则，授权相关立法部门在以后的实施中根据实际情况对已有法规和制度不断修正、更新和完善。
二是制定全国洪水风险图。洪水风险图是在全国实施洪水保险计划的基础依据，是确定参加对象、保险费率的重要依据，洪水风险图还可以增强保险行业保障经济社会发展和人民生命财产安全的能力。美国1959年开始制定洪水风险区边界图，1968年推行NFIP后绘制社区的洪水保险费率图，尚未完成费率图的社区参加NFIP的应急计划。上海在2014年推出了我国首张水灾风险地图，全国的各流域风险地图也应该加速推出，建立与我国国情相适应的经济指标体系以制定各流域、地区保险费率。
三是建立政府主导，商业保险公司参与的洪水保险市场，充分调动政府和企业的积极性，提高蓄滞洪区管理水平，减少洪灾损失。这一安排并不是照搬美国经验，而是由洪水保险的性质决定的。洪水保险具有低概率、高损失的特征，还是一种准公共物品，因此商业保险公司无法独立承担洪水保险的供给。据《中国水利统计年鉴》数据，洪灾引起的损失巨大，1998、2010、2012年洪灾引起的直接经济总损失分别为2551、3745、2675亿元，我国现行的洪灾补偿救助制度主要是由各级政府对受灾居民进行救助，相对于巨额的洪灾损失，无异于杯水车薪，根本无法满足受灾群众恢复生产生活的需要。因此需要政府和企业联合，在法律框架内，由中央政府某部门牵头成立洪水保险管理中心，负责全国洪水保险计划的管理，并与商业保险公司建立联系，国家的洪水保险计划由洪水保险管理中心运作，保险公司实施，这样可以充分调动政府和企业的积极性，提高对洪灾进行补偿和救助的效率。
中国引入洪水保险确实困难重重，我国的蓄滞洪区已经人满为患、洪水高风险区的开发已成既定事实、社会保险意识弱、还没有自己的全国洪水风险图等等，但是即使困难再多，我们也需要洪水保险。国际经验已经表明，政府和保险公司合作是管理洪水风险的有效模式，就我国国情而言，经济正处在快速增长期，城市化尚未完成，迫切需要洪水保险保障经济正常发展，减少城市化过程中人为加重水灾损失。习总书记提出：“不能因为包袱重而等待、困难多而不作为。”我们应该利用这种精神，加快推进有关洪水保险各方面的工作，让老百姓面对洪水时多一种保障。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第536期，2016年9月13日
