2019-09-24
人口众多是我国的基本国情，曾为我国过去几十年的高速经济发展贡献了重要的“人口红利”，而随着人口结构发生日益严峻的变化，这也成为了未来持续发展所面临的限制条件乃至新的风险点。截止至2018年年底，我国60岁以上老年人口的数量已达到2.5亿，占总人口的比重为17.9%。全球四分之一的老年人口都生活在中国，而我国仍处于加速老龄化的过程中。
在这一背景下，国务院在2019年6月出台《国务院关于实施健康中国行动的意见》。其中，特别提出实施老年健康促进行动，“健全老年健康服务体系，完善居家和社区养老政策，推进医养结合，探索长期护理保险制度”，并公布“到2022年，65至74岁老年人失能发生率有所下降；到2030年，65岁及以上人群老年期痴呆患病率增速下降”的政策目标。
2.5亿老年人口的健康促进行动是一项重大的民生工程，仅以政府为唯一责任方显然有失偏颇，一定程度上的“公私合作”模式可以更为有效地提供良好的服务。长期护理保险（以下简称“长护险”）是为失能人群长期护理提供财务保障的一种健康险产品，在日本、韩国等一些老龄化进程开始较早的发达国家已发展得较为成熟。长护险的发展是一项从制度、系统到服务、产品的系统性工程，需要各方各司其职，扎实推进。包括政府、保险公司、医疗护理机构、社区和家庭在内的五个主体都具有其特定的职责。
第一个主体是政府。具体而言，政府在政策制定、配套规范出台、人才培养和加强宣传方面需做好基础性工作，并加强政策制定的前瞻性和系统性。
首先，在模式选择方面，长护险可以采用全商业保险的模式，或者政策性保险的模式。在我国目前的国情之下，纯商业模式很难大面积铺开，因而政府主导的政策性保险是启动阶段的主要选择。在制定长护险的覆盖人群和保障水平时，必须要考虑长护险基金的来源和承受能力。由于我国仍处于老龄化的加速期，预计未来的失能人口数量会进一步增加，而护理成本也会随着劳动人口的相对减少而日益上涨，因此，在设定覆盖人群和保障水平时要考虑未来的增量，避免盲目扩大且具有福利“刚性”的长护险成为日后社会保险的包袱。但另一方面，也要考虑长护险赔付率应处于一个合理的范围。如果由于政策设定得相对保守，导致赔付率过低（在一些情况下，实际赔付率不足三分之一），而基金结余由于政策限制很难及时投入资本市场保值增值，实际上造成资金的巨大浪费。与此同时，很多居民并没有得到保障，形成畸形的不均衡发展。
其次，政府需要出台对于护理机构、人员、培训及资质相关的必要配套规范和认定标准。目前，对于养老护理员、医疗护理员等人员的相关认定标准和职业培训还较为松散，需要更好地整合相关职能部门及其对应职责。医院的康复专业人才紧缺，专门针对老人提供服务的更为稀少。在人才培养和相关政策倾斜方面，政府具有不可推卸的责任。尤其是针对农村地区医疗护理机构建设和人员培养方面，应投入更大的资源提前布局。
第三，政府在宣传方面具有独特优势。针对老年人的长护政策、疾病预防体系和早期干预手段的宣传，都能够使目标人群更有效地利用相关资源。
第二个主体是保险公司。在长护险发展中，保险公司承担具体的经办或经营责任。保险公司可以通过社会化的手段更有效地完成失能人员认定和承保、理赔、结算等环节，乃至更早地介入早期干预和风险防范环节，以节省护理资金给付。作为最早一批在我国进行长护险试点的城市，青岛市在社会养老服务体系建设方面先行先试，积攒了宝贵经验。在青岛试点中，保险公司接替医保局，与护理机构衔接，成为审核认定符合标准的失能人群的主体。在这一过程中，保险公司负责培训人员、采购设备、设计流程，大大提高了运行效率。此外，除了经办政府所负责的政策性长护险外，保险公司也可以考虑设计商业化的长护险补充产品，以满足不同客户的实际需求。
第三个主体是护理机构。护理机构的数量扩张及其质量提升是提供长护险的基础保障；而另一方面，长护险制度的建立也会有力地推动护理机构的发展，为其提供稳定的资金流和客户群体。青岛的试点就是一个例子。自2012年制度建立以来，具有医疗护理资质的定点机构已有500多家，其中以民营机构为主，调动各方力量催生了相关人才和资源的聚集。护理机构在人员和服务规范化管理，提高服务质量，以及相关责任风险防范方面需要持之以恒地开展大量工作。在市场竞争和有效监督下，护理机构和相关医养产业有望成为新的高增长行业。
第四个主体是社区。在专业医疗机构进行长期护理是一项高成本的服务。对于部分失能程度较轻的老人，社区护理或日间照料不仅能够大量节省成本，也为家庭实际减轻照料负担，使老人的生活更有归属感。社区护理机构，如日间照料中心、托老所，是这一庞大养老体系中承上启下的重要一环。但是，目前这一层次的养老护理机构仍相对滞后。此外，社区在老年人的健康教育、政策宣传方面也具有其不可替代的作用。
第五个主体是家庭。赡养老人是子女的法定义务，也是我国的优良传统。即便建立了完善的机构照料体系，家庭照料也依旧是老年护理的重要组成部分。对于症状较轻，能够通过家庭护理得到较高生活质量的老年人，居家护理是其通常的第一选择。这方面，在制度上应予以承认和衔接。如果居家护理人员的供给不足，且资金存在大量结余的情况下，可以考虑通过自雇护理人员的形式享受部分保障待遇。尤其在广大农村地区，逐家入户服务缺乏人员储备的现实约束下，如何更加灵活地提供保障需要制度设计和具体调研。
最后，老年群体的健康促进是一项综合性的工程。除了关注身体健康外，老年人的心理健康问题、失智老人的早期预防、干预和治疗问题都是与长期护理相关的重要课题。在政府引导下，发挥多个主体的作用，共同发力，建设金色老年，成就健康中国。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第667期，2019年9月24日
