2022-05-20
在今年2月22日发布的指导“三农”工作的一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，中共中央明确指示，要“坚决守住不发生规模性返贫底线”。可见，在我国脱贫攻坚取得决定性胜利、现有标准下的贫困人口已被基本消除的“后脱贫时代”，如何有效地防止返贫，巩固脱贫成果，衔接乡村振兴战略，已然成为“三农”工作的重中之重。
我国近一亿人口脱贫，832个贫困县全部摘帽，实现了人类历史上前所未有的壮举。保险扶贫作为金融扶贫的重要组成部分和精准扶贫的政策工具，在防范和化解贫困人口风险方面发挥了不可替代的作用。可以肯定的是，保险也将在“后脱贫时代”持续发挥其在财产保障、人身保障、融资增信等多方面的独特功能，助力“三农”持续向好发展。防止返贫险（以下简称“防贫保”）便是“后脱贫时代”保险产品发挥底线保障作用的典型代表之一。
“防贫保”是化解边缘脱贫人群返贫风险，支持脱贫地区县域产业发展的创新型金融工具。它的诞生得益于政策的高度重视与支持。在2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会隆重举行后不久，4月11日，银保监会办公厅即下发《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》，提出“强化巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的金融支持”“鼓励在脱贫地区探索发展防止返贫险”。同年6月30日，由人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布的《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》中，也指出要“积极运用保险产品巩固脱贫成果，支持具备条件的地区开展商业防止返贫保险”。
“防贫保”的首次实践可追溯至2017年10月河北省邯郸市魏县县委县政府联合中国太平洋产险开创的商业保险。时值脱贫攻坚关键期，很多地方政府都面临着一边全力脱贫，一边有脱贫户返贫的沙漏式扶贫难题。在这一背景下，“防贫保”应运而生。县政府出资400万元作为保险基金，按每人每年50元筹资标准，为占全县农村人口10%的处于贫困边缘的农村低收入户和人均收入不高、不稳的脱贫户（以下简称“边缘脱贫人群”）购买保险，保障此类边缘脱贫人群在因灾、因病、因学致贫或返贫时，能够得到保险赔付。“防贫保”有效减少了魏县边缘脱贫人群返贫现象并被迅速推广至多地。
全面脱贫目标实现后，“防贫保”在其原有保障范围上不断拓展。在具体保障项目方面，“防贫保”将住房、饮水困难等基本生活问题纳入保障范围；在保障因病、因灾、因学等主要致贫诱因的基础上将意外事故、生产资料或产成品损失、住房毁损等致贫诱因纳入保障范围；在承诺赔付支出骤增型致贫事件（如，因病、因灾致贫）的基础上，承诺将收入骤减型致贫事件（如，保障易地扶贫搬迁中面临的被动就业中断导致收入下降）也纳入赔付范围。在受惠人口方面，“防贫保”覆盖人口与地域不断扩大：据不完全统计，截至2021年末，仅中国太保产险承保的“防贫保”参保地区就遍布全国31个省、自治区、直辖市，千余县，累计提供“防贫保”风险保障超22万亿元，为近40万边缘脱贫户提供防贫救助金12亿元。
发展至今，“防贫保”在抗击贫困的持久战役中功不可没。但综合各地实践，笔者认为有关“防贫保”的运行模式和未来发展方向仍然存在以下三个方面重要问题值得深思。
第一，作为一种防止返贫的兜底保障，从整体战略布局而言，“防贫保”只是阶段性的产物。从整体战略角度来看，“防贫保”作为巩固脱贫成果、有效衔接乡村振兴战略的重要工具，其主要职能在于精准扶贫后期和乡村振兴战略前期。在“后脱贫时代”，当边缘脱贫人口被逐步消灭时，“防贫保”的潜在受惠对象及参保人也在逐步减少，其保障职能可以部分或全部转移为民政救助。从保费筹集模式来看，“防贫保”面临保费来源渠道单一造成长期不可持续的问题。据笔者了解，“防贫保”现有保费来源主要为地方政府财政支付，仅江苏等少部分地区在“防贫保”实践中拓展了保费筹集渠道，鼓励多方参与防贫基金筹建，部分地区也出现过因财政能力不足而无法投保的现象。
第二，受惠人口的界定问题。“防贫保”将保障对象定义为处于贫困边缘的农村低收入户，和人均收入不高、不稳的脱贫户等边缘脱贫人口，这就引出了对于边缘脱贫人口的界定问题。各地普遍沿用与评定“建档立卡贫困户”高度相似的评定模式界定边缘脱贫人口。在实际操作中往往事先按照当地总人口的一定比例框定边缘脱贫人群，广泛考察实际收入、家庭住房、车辆、重大资产、家庭劳力、经济负担等诸多指标，并定期动态调整边缘贫困人口名单。首先，严格的参保资格认定有利于社会公平正义，却牵涉较多资源，不利于制度长期、高效率运行。其次，对于边缘脱贫人群总数划定，各地普遍选择农村总人口的5%-10%作为“防贫保”参保总人数，存在一定主观性。最后，在准则具体制定方面，存在各地标准不一、缺乏实践经验和理论研究支撑的问题。以收入指标为例，多数地区直接采用收入贫困线1.5倍左右作为边缘脱贫人口的收入上限。
第三，慷慨的保障带来潜在的道德风险等激励问题。研究表明，获得保险保障可能会降低被保险人进行事前灾害防治、降低风险事件发生概率的激励，也可能增大被保险人用于疾病治疗和灾害重建的花费金额，即道德风险问题。由此，国内外学界一直存有对于贫困人口“过度保障问题”的争议——即，对于贫困人口（此处为边缘脱贫人口）的保护政策是否过度慷慨，催生了原本可以避免的社会损失，并使当事人产生了对于扶贫体系和优惠政策的过分依赖。例如，承诺对于干旱、冰雹等自然灾害造成生产物资损失的赔付，是否会降低被保险农户提前采取措施、预防或降低灾害损失的动机？承诺以市场价格为计损依据对生产产品损失的赔付，又是否会降低被保险农户妥善保管产成品的谨慎程度？
作为化解边缘脱贫人群返贫风险，支持脱贫地区县域产业发展的创新型金融工具，“防贫保”受到了政策的高度关注与支持。然而，我国仍处于“后脱贫时代”初期，保险的防贫应用尚处于初步探索阶段。“防贫保”需要明确自身过渡阶段定位，拓宽稳定资金渠道，平衡商业性与政策性。在保障对象的界定方式上，可以适度简化评定流程，结合当地历史贫困成因、原贫困人数和深度，以及当地财政状况和社会资金的参与情况划定参保总人数、优化界定准则。在保障内容方面，应当谨慎延展保障内容，以防范当事人激励扭曲问题。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第772期，2022年5月20日
