中国老年人口快速增长，60周岁以上老年人口2020年将达到2.5亿，2025年将突破3亿。老龄化问题给中国家庭和社会带来了多方面的挑战。国务院2017年出台了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，其中重点提到了要建立多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的老年人社会保障体系。可以说老年人社会保障的建设阶段，已经由从无到有的初创阶段，发展至从有到更公平、更可持续的精细化管理和调整阶段。如何为老年人提供一个更为公平的养老保障体系，是“十三五”养老保障体系建设的重点之一。
老年人不平等问题因何而来？中国老年人的不平等问题主要表现在以下三个方面。
城乡差异。长期以来，城乡二元经济结构导致经济和金融资源分配不平衡，城乡居民收入差距较大，这种收入差距随年龄积累,形成放大的财富差距，进而延续到老年期的养老资源不平等。此外，城乡二元户籍制度一定程度上把农村劳动力固定在农业和非正式部门，进而形成了二元分割的社会养老保险体制，即城镇职工基本养老保险（含企业职工和机关事业单位职工）和城乡居民基本养老保险，这两种基本养老保险制度待遇的差异，导致城镇职工享受的养老保障福利远远高于农村劳动力和城镇非正式部门劳动力（比如农民工）。这种差异体现在养老金替代率上，城镇职工的基本养老金替代率平均可达55%左右，而城乡居民的替代率平均仅为10%-20%左右，远远低于城镇职工。
不同居住方式带来的差异。在多层次社会养老保障体系尚未完善的今天，家庭扶养对老年人的生活质量仍然有至关重要的作用。独居、与配偶居住、与成年子女居住和隔代居住（比如和未成年的孙子女）等不同居住方式下，老年人享受到的照顾和生活质量有很大差异。很多老年人因为没有被纳入高保障水平的养老保障体系，还需要很大程度上依靠家庭养老来维持体面的老年生活。一般认为，与成年子女居住能够享受更高的老年生活水平。此外，根据笔者的研究，相比于其它居住方式，独居的老年人养老保障水平堪忧，大部分老年人都不具备依靠自身养老和经济资源而保障独立居住的能力。
世代差异。随着老龄化问题日趋严重，不同出生世代群体所面临的养老压力亦不相同。相对年轻的退休者面临的养老压力，远大于退休多年的高龄者。这种差异也同样体现在基本养老金替代率水平的变化上，上世纪末的城镇企业职工养老金替代率可以维持在平均70%以上,但之后呈逐年下降趋势,近年来，城镇职工养老金替代率的平均水平已降至55%左右。此外，计划生育给刚刚退休世代的老年人依靠家庭养老带来了严峻挑战，他们可能不仅无法依靠子女养老，甚至还需要帮子女分担高昂的生活成本和房价。独生子女和少子化现象使得相对年轻世代的老年人普遍无法享受子孙满堂、养儿防老的历史福利。
针对上述养老保障水平差异所导致的老年人不平等问题，笔者认为，可以从以下两个方面的政策着手，缓解老年人的不平等问题。
第一，尽快完善多收入来源的养老保障体系。老年人的收入一般来自政府、雇主、个人和家庭四个方面。目前中国基本养老保险制度已经基本实现了“全覆盖、保基本”的目标，家庭在养老保障体系中也一直以来承担着重要角色。但雇主和个人在养老保障体系中的作用较弱，企业年金制度目前只覆盖了全国大约7%的职工，而个人商业养老保险也一直非常小众，二者在老年人收入替代率中的贡献微不足道。因此，一方面，政策应当鼓励企业积极为职工建立企业年金，西方发达国家雇主在居民养老保障中通常发挥不可替代的重要决策，以美国为代表的一些国家，企业年金更是居民养老金收入的主要来源。另一方面，政策需要激励商业保险公司积极参与承接和管理企业年金和商业养老保险。在社会保险费率居高不下的今天，以税收优惠的方式，适当向雇主和个人转移部分原本由基本养老金贡献的收入替代率，一方面可以缓解税收过高的压力，另一方面也分担基本养老金一支柱独大，未来给付高峰时捉襟见肘的问题。
第二，逐步统筹城镇职工和城乡居民基本养老保险制度。制度分割是造成老年人收入不平等问题的首要因素。目前这两个制度的待遇差异巨大，并非一朝一夕可以合并的，但当务之急是设计出未来十年左右，也就是养老金给付高峰到来前，合并两个制度的可行路径和方案。这个根本问题是否有可能在城镇化加速、退休年龄延迟、养老基金全国统筹的制度改革过程中逐步化解解决，需要进一步研究。从农民工返乡或者进城后，两个制度之间的转移接续着手，是一个很好的开始；但合并过渡方案的顶层设计，亟待深入研究和广泛讨论，以逐步形成社会共识。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第621期，2018年10月16日
