自1993年党的十四届三中全会首次提出“建立多层次的社会保障制度以来，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障”，中国社会保障的改革与发展取得了巨大的进步，逐步建立起了与市场经济和社会发展相适应的新型社会保障体系。截至2021年底，全国参加基本养老保险人数10.2亿人，基本实现了制度的全覆盖。
城镇职工和城乡居民基本养老保险制度的建立，覆盖不同职业身份的群体，将更多居民纳入到社会养老保险制度的保障中来，实现了制度的快速扩张，但仍然存在多维度参保动力不足的问题。对于中国农村居民而言，在农村社会养老保险制度建立以前，其养老保障主要依靠家庭和土地。子女赡养和家庭承包经营土地的收入是农村老年人的主要经济来源。针对农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养义务人或虽有法定赡养义务人但无赡养能力的老年人，由国家或者集体承担“保吃、保穿、保医、保住、保葬”的救助责任。随着农村人口老龄化和青年人口城镇化，家庭和土地养老已不能适应农村经济社会的发展，相关救助制度难以广泛覆盖农村人口，与城镇养老保障形成鲜明落差。因此，国家从1986年“七五”计划开始，探索建立农村社会养老保险制度，历经两个阶段。1991年，民政部门开始推广农村社会养老保险（以下简称“老农保”），但制度仅维系至1999年，劳动和社会保障部门接手，“老农保”进入清理整顿阶段，停止接受新业务。至2014年，新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，2020年城乡居民基本养老保险的人均年缴费仅402元，即使缴费满15年（最低缴费年限），累计也只有几千元，难以满足居民老年生活的基本收入需要，只能作为老年收入来源的补充。此外，城镇职工和企业也有很多选择以最低缴费年限参与基本养老保险，甚至少缴逃缴。职工和居民的基本养老保险两套制度并行，参保组织工作和保险基金由各省负责，制度的碎片化使得大量流动就业人口（比如农民工）面临在哪个地区参保、由哪项制度覆盖的制度选择问题。组织参保的较高复杂程度加上个人的短视问题，尤其是年轻人，难以充分意识到参加养老保险的必要性、急迫性，引致参保动力不足。
中国已经建立起了“三支柱”养老保障体系，但第一支柱“一支独大”，二、三支柱发展相对滞后。中国多层次养老保障体系的第一支柱是社会保险（职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险），第二支柱是企业年金和职业年金（分别覆盖企业职工和机关事业单位职工），第三支柱是个人养老金（个人商业养老保险等）。第二支柱中，职业年金在国家财政的支持下很快实现了法定人群全覆盖，但主要由企业出资、基于自愿原则的企业年金发展缓慢，从2015年到2019年企业年金的参保人数从2316万增加到2548万。第三支柱个人养老金起步较晚。随着老龄化加剧，基本养老保险的替代率逐步下降，不能满足退休前后维持同等生活标准的需要。为了激励“第三支柱”商业养老保险的进一步发展，进一步丰富我国养老保障体系，2014年原保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，2018年财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、银保监会和证监会联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》。同属于第三支柱的个人税收递延型商业养老保险和住房反向抵押养老保险的推行尚不尽如人意。
为进一步加强养老保障覆盖的深度和广度，应注重建设人们对于制度可持续性的信赖和对于社会保险制度的依赖。人们对养老保障制度认识和理解越合理，越会相信政策的合理性、有效性和可持续性，越愿意去了解和理解相关保险条款，越有可能参与到制度中来。
养老保障制度作为公共金融制度安排，其需求的提升同时受到政府、保险制度和家庭特征三方面的影响。在制度层面上，良好的制度设计是养老保险制度参与的基础，宏观制度环境是具体制度信任形成的最终决定因素。作为社会养老保险的实施主体，政府治理的改善，如更高的法治水平、更高的政府透明度和更高的公共服务水平，能够为人们提供更加稳定的心理预期，从而有助于提升家庭对于制度承诺和契约执行的信心，进而促进养老保险参与。在合约执行层面上，对于保险条款的理解，对于信息和承诺的判断也会影响保险需求。以“新农保”为例，调查数据发现，关于“新农保”的政策和实施规则，作为供给方的政府和作为需求方的农村居民存在信息不对称，一些农村居民对“新农保”的筹资构成和缴费细则缺乏了解。因此，降低信息不对称和给予有效承诺也有助于提升养老保险需求。在家庭特征层面上，更高的教育水平，使得个人有更强的理解力，能够更好地了解金融制度和产品。而通过更紧密的社交互动带来的感受交流和信息获取，不仅有助于改善家庭对保险的主观态度，提高养老保险需求，更可促进个人和家庭参与保险。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第767期，2022年4月19日
