2008年，美国金融危机爆发后，全球经济衰退，系统性金融风险成为风险研究的热点和难点。系统性金融风险是指单个或少数金融机构，因某种因素而破产或巨额损失，并导致整个金融系统崩溃的风险。在美国国际集团（以下简称“AIG”）破产危机之前，人们普遍认为，相较于银行业，保险业发生系统性风险的可能性较低，主要原因有二：首先，保险公司破产是一个有序而漫长的过程。保险合同不会立即失效，保险索赔也将继续。因此，保险公司破产后，其存在仍然具有价值。其次，保险公司的风险不像金融风险一样可以瞬间发生转移，速度快、强度强，其风险集中在资产负债表上，而核心业务也几乎不存在流动性错配。但是在AIG破产危机后，人们开始关注到保险业非核心业务，包括各类衍生品，发现他们的确存在系统性风险。此外，由于保险业与银行业的关系进一步深化，非传统保险业务将逐年增加，使得保险业发生系统性风险的概率也逐年增加。因此，讨论如何完善保险监管制度对系统性风险应对的重要性不断凸显。
银行作为金融体系的主体，其监管体系也相对成熟。在1929年到1933年的大萧条期间，大量的银行发生倒闭和挤兑，旨在保护存款人利益的存款保险制度应运而生。1988年，为维护银行业稳定，隶属于国际清算银行的巴塞尔委员会颁布了《巴塞尔协议》，开启了银行资本监管时代。2008年，美国金融危机突然爆发并迅速蔓延至全球，这表明金融微观监管体系再次失灵，控制或防范系统性金融风险成为监管部门面临的新问题。2010年9月，巴塞尔委员会发布了《巴塞尔协议Ⅲ》，将其作为启动宏观审慎监管概念的代表。至此，银行业对如何应对系统性风险已经有大量的研究和实践。学习《巴塞尔协议Ⅲ》的监管思路，可以帮助我们进一步完善保险监管制度，应对系统性风险。
具体来说，《巴塞尔协议Ⅲ》中应对系统性风险的方法主要包括两点。第一，设立“逆周期因子”。《巴塞尔协议Ⅲ》将资本与风险相结合，提高了银行的风险敏感程度，但也造成了资本要求的顺周期性，即由于商业银行需要满足最低资本充足率要求，在资本数量既定的情况下，资本充足率水平会随着风险资产规模的变动而变动，这种变动往往与经济周期相一致，从而放大实体经济周期波动的幅度。为了解决该问题，《巴塞尔协议Ⅲ》在资本要求中加入了逆周期因子，同时建立了具有前瞻性的动态拨备制度，引入了风险中性的杠杆率监管指标，并要求银行根据最低资本要求追加留存超额资本，形成了逆周期缓冲资本机制。
第二，《巴塞尔协议Ⅲ》划定了系统重要性银行，并对他们提出更高的监管要求。系统重要性银行是指由于在全球金融体系中居于重要地位、承担关键功能，其破产、倒闭可能会对全球金融体系和经济活动造成损害的商业银行。金融危机期间，风险在不同机构之间的传染对整个金融体系产生了巨大影响，严重影响了金融体系的稳定性。要避免系统性金融危机，就需要加强对全球系统重要性银行的监管。因此，对于这些银行，巴塞尔委员会和金融稳定委员会（FSB）要求他们拥有更高的资本充足率、更严格的杠杆率以及总损失吸收能力要求。这些措施确保银行有更多的资本来吸收损失，防止银行在危机中仅依赖政府救助渡过难关。
2013年5月，原中国保监会发布了中国风险导向偿付能力体系（C-ROSS，中国第二代偿付能力监管制度体系，以下简称“偿二代”）的总体框架，从定量资本要求、定性监管要求和市场约束机制三个方面对金融机构的风险和资本进行监督和管理。对于系统性风险的监管，该体系在一定程度上吸纳了《巴塞尔协议Ⅲ》的经验，但仍存在不足。
偿二代在逆周期监管方面的总体目标，是抑减保险业内在的顺周期机制，降低其与实体经济周期和金融市场波动的叠加效应，维持行业经营稳定，并发挥保险业对宏观经济稳定及金融市场波动产生平抑效果的作用。围绕这一目标，偿二代坚持微观审慎与宏观审慎相结合，对于可资本化、不可资本化的顺周期风险分类监管、分类治理，提出了一系列可行的措施。然而事实上，虽然在第一支柱的设计中，最低资本要求包含了应对系统性风险的额外资本，但在实践中暂时尚未实施，仍处于理论阶段，因此其最终是否有效尚未可知。
对于系统重要性银行的监管，2012年5月，国际保险监督官协会提出了全球保险业系统重要性保险公司评估和监管的初步框架，其中给出了基于指标的评估方法。随后，金融稳定理事会据此首次发布了全球9家系统重要性保险公司名单，并在此后每年进行更新。但是保险监管具有区域性，这与《巴塞尔协议Ⅲ》普遍适用于全球银行资本监管不同。全球一致的监管规则可以减少监管套利，控制系统性风险从一个主要市场向另一个主要市场的扩散，而区域监管很难真正解决这个问题。因此，未来，进一步推动保险监管体系的全球化对于防范系统性风险具有重要意义。
随着国内金融市场的开放和深化，金融工具的应用不断发展，金融体系在整个经济中的作用日益增大。金融体系一旦不稳定，将严重影响实体经济，甚至引发经济危机。因此，保险偿付能力监管应不断完善，与银行资本监管一道，加强金融等领域重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第799期，2023年2月10日
