截至2022年末，我国60岁及以上人口已超过2.8亿，预计“十四五”时期将突破3亿，进入中度老龄化阶段。2023年《政府工作报告》肯定了近五年国家积极应对人口老龄化的一系列举措，包括“推动老龄事业和养老产业发展”“发展社区和居家养老服务，加强配套设施和无障碍设施建设，在税费、用房、水电气价格等方面给予政策支持”“推进医养结合，稳步推进长期护理保险制度试点”等，并将“加强养老服务保障”作为今年的一项工作重点。我国老年人口规模大，老龄化速度快，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变；与此同时，老龄事业和养老服务还存在发展不平衡、不充分的问题。农村养老服务水平有限、优质普惠服务供给不足、专业护理人员短缺、养老事业产业协同尚需提升，建设与人口老龄化进程相适应的老龄事业和养老服务体系的重要性和紧迫性日益凸显。
顺应人口老龄化趋势的多层次养老服务体系
积极应对人口老龄化，意味着正视老年群体在生活照料、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面日益增长的需求。然而，随着家庭规模的缩小、居住安排的改变和劳动力跨区域流动性的提高，“养儿防老”的传统家庭养老模式已难以维系。我国开始积极建立机构和社区护理基础设施，健全多层次的养老服务体系，形成家庭照护的有效替代和补充，满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求。2006年2月，《关于加快发展养老服务业意见的通知》指出，发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的多层次服务体系；2015年11月，原卫计委等部门发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》后，“多层次”的含义被逐渐拓展为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”。这种多层次的体系有潜力提供更加高质量、高效率的照护服务：一方面，以社区和机构服务弥补独居和空巢老人缺失的家庭养老照料，满足失能、半失能老人康复和护理的刚性需求；另一方面，通过将专业养老机构的服务延伸到家庭和社区，对生活环境进行适老化改造并提供专业照护、健康管理、远程监测等服务，形成居家养老的有效补充，精准提高照护质量。
养老服务工作的战略地位持续提升
近年来，党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展，积极应对人口老龄化。2006年12月，中共中央、国务院作出《关于全面加强人口和计划生育工作 统筹解决人口问题的决定》，首次提出“积极应对人口老龄化”，并指出有条件的农村地区可以“建立政府、集体和社会共同参与的养老服务机构”，以及城市地区“提高养老服务机构在城市规划中的比重”。自党的十七大确立“老有所养”的战略目标以来，我国加快部署养老服务工作以积极应对老龄化：党的十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”的方针；党的十八大报告不仅将“老有所养”列为在改善民生和创新管理中加强社会建设的根本目标之一，而且对“积极应对人口老龄化”做出战略部署，提出“大力发展老龄服务事业和产业”；党的十九大报告进一步指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”；自党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略后，党的二十大报告明确提出“发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。不难看出，与“养老”和“服务”相关的关键词在党中央重要会议上被越来越多次提及，从“有条件可以”到“优先”“大力”和“加快”发展，养老服务工作在应对人口老龄化进程中的战略地位持续提升。在具体工作安排方面，2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从“打造高质量为老服务和产品供给体系”等五方面明确了具体任务；2022年2月，国务院发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，围绕“推动老龄事业和产业协同发展，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系”部署了工作任务。发展高质量的养老服务事业和产业，全面加快养老服务体系的建设，是顺应老龄化时代的要求，也是国家明确的战略安排。
推动养老服务体系高质量发展
面对养老服务有效供给不足、专业人才短缺、服务水平参差不齐等短板，有必要进一步调动社会力量建设养老服务体系，探索机构服务向社区和居家养老延伸，形成各层次之间的良性互动。例如，培育专业化为老服务社会组织，以政府购买形式签订服务协议，协助老年友好型社区创建工作，并为老年人提供巡访关爱上门服务；探索“公建民营”机构养老服务合作模式，支持个性化、差异化、定制化的养老服务进入社会福利院，同时吸引更多老年人到养老机构享受专业服务。然而在我国现行模式中，仍存在政府与市场边界不够清晰、优惠政策的落实情况尚不理想等问题。应着力破除体制障碍，厘清社会组织参与养老服务的边界和补偿模式，完善政府购买养老服务机制及配套法律法规，积极鼓励社会力量参与多层次养老服务体系的建设。
相比城市地区，我国农村“空壳化”现象突出，而养老服务体系的建设步伐尤为滞后、服务供给积极性不足，探索农村养老服务新模式已成大势所趋。一种可能的路径是，以政策为杠杆，充分发挥各层次服务提供者的优势，构建政府、村民互助、养老机构等融合共治的新模式，使农村养老多元共治成为现实。一方面，支持发展适应乡村特征的互助养老模式，满足自理老年人就近就便养老需求。另一方面，发挥政策杠杆激励效果，活跃与养老相关联的上下游产业，撬动整个农村养老市场，提高养老机构供给服务的积极性。此外，借助城市养老服务的资源优势，充分发挥辐射作用，引导城市养老机构对农村养老机构开展挂钩帮扶，加快推进城乡养老服务资源及要素的自由流动。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第804期，2023年3月24日
