随着我国人口老龄化进程加速，完善多层次养老保险体系已经成为我国应对人口老龄化战略中非常重要的一环。党的二十大报告指出，完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。我国的多层次、多支柱养老保险体系是以基本养老保险为基础、以企业（职业）年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的养老保险体系。我国自1997年实施“企业职工基本养老保险制度”改革以来，一直努力建设政府、企业、个人三位一体的“三支柱”养老保险体系。其中政府提供的基本养老保险为统筹与个人账户积累相结合的方式，企业和个人均采用账户积累的方式。
二、三支柱急需加强
随着我国近年来人口结构的变化，老龄人口占比不断增加，制度内抚养比（参保在职职工人数与参保退休职工人数之比）从1989年的5.39下降到2022年的2.69，预计2050年会降至1.0左右。这极大地加重了第一支柱基本养老保险的基金可持续压力。同时，第二支柱企业年金近年来的发展速度虽然较快，但整体规模还远远不足。截至2022年底，全国建立企业年金仅12.80万家，相比2021年增加1.05万家；参保人数3010万人，相比2021年增加135万人。其中，参保人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的6.0%。即使算上参加职业年金的3000多万人，目前第二支柱的参与人数占第一支柱的参与人数之比也才13%左右，暂未起到“支柱”的作用。第三支柱个人养老金账户制度也是2022年底开始试点。人社部最新公布的数据显示，截至2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数为4030万人，但目前缴费人数和人均缴费金额仍然偏低。
作为我国第一支柱的基本养老保险的主要目标是“广覆盖”“保基本”“可持续”。近10年来，基本养老保险一直在通过不断地宣传来扩大保险覆盖面，从而为居民提供养老保障。截至2022年底，全国参加基本养老保险人数为10.5亿人，已经实现了“广覆盖”的目标。在待遇领取方面，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险在2022年的支出分别为59035亿元和4044亿元，相对应的是城镇离退休13644万职工和城乡16464万实际领取待遇人数。城镇职工和城乡居民的年人均领取金额分别为43268元和2456元，基本保障了居民的退休收入，“保基本”的目标也基本达成。然而，基本养老基金的可持续问题并没有得到解决，制度内抚养比持续下降，基金的潜在缺口仍然存在。未来基本养老保险可能“独木难支”。同时，与基本养老保险相比，企业（职业）年金和个人养老金在覆盖面上还远远不足。其中企业年金的参与度不高，尤其是民营中小企业参与比例较低。而个人养老金制度自2022年开始实施后受到了社会的大量关注，但经历了近一年的试点后却出现了开户热、投资冷、缴存比例不高的问题。这样的制度安排，很难起到对居民养老收入的支撑作用。
多“支柱”到多“层次”
在“三支柱”发展不平衡的背景下，我国的养老保险体系应该从多“支柱”向多“层次”进行转变。在现阶段，需要在养老保险制度设计上明确不同计划的定位：首先，依靠基本养老保险为居民构建养老保险制度的第一层次，保证基本养老收入水平，由政府托底；其次，协同发展企业（职业）年金和个人养老金制度，扩大覆盖面，加强税收优惠政策支持，同时打通第二层次和第三层次，为更多有需要的人群提供额外的补充型养老保障。笔者认为这样做的好处有三点：
第一，缓解基本养老保险的基金压力。长期以来，我国居民退休后的养老收入主要来自基本养老保险，居民对政府提供社会保险依赖较大。现收现付的基本养老保险基金每年还要按照一定比例上调养老待遇以应对通货膨胀。在老龄化的背景下，这使得基本养老保险基金的支付压力增加，整体替代率呈下降趋势，严重影响了基本养老保险基金的可持续性，也降低了居民对未来退休收入的预期。同时，由于享受第二层次和第三层次税收优惠福利的多为中高收入人群，可以在提高第二、第三层次税收优惠的同时适度调整这部分群体的基本养老保险待遇。在基本养老保险为低收入人群提供更高保障的同时，维持整体支付水平不变或适度下调，缓解由于人口老龄化带来的基金压力。
第二，鼓励更多人有效地进行养老规划。从目前的第二层次和第三层次养老保险制度来看，两者都是完全积累的个人账户制度，只是在账户管理和账户投资方式上有所区别。但很多人不能理解两者的特点和区别，更多是被动投资，不知道其真正的作用。具体体现在个人养老金账户“开户热投资冷”的现象，个人并没有有效地为自己进行养老规划。打通第二层次和第三层次，不仅便于在投资管理上进行衔接，通过委托投资的模式，分配基金管理人，可以让更多人了解补充型养老保险的意义。同时，由于目前的个人养老金计划限额较低，上限仅为每年1.2万元，对中产收入和相对富裕人群的养老规划贡献不大。如果能和第二层次打通，一些企业不提供企业年金的中高收入人群，可以根据自身需求自由加入企业年金。通过税收优惠政策，一定程度上提高了税前养老储蓄的额度。
第三，真正意义上完善多层次养老保险制度。现在很多企业因为税收负担或成本等原因并没有设立企业年金，使得很多个人除基本养老保险外无法获得额外的养老补充。相比有企业年金的个人，造成了制度上的不公平，也影响了个人在不同工作之间的流动性。协同发展第二层次和第三层次，可以吸引更多的灵活就业人员和新业态人群加入补充型养老金计划。在实践应用上，可以借鉴美国的401（k）计划经验。对中小微企业出台企业年金扶持政策，为新业态人群和灵活就业人群设置专门的企业年金，降低这部分人群开设企业年金账户的管理费用。从根本上解决企业年金覆盖面不足、参与率低的问题。只有提高企业年金的参与人数和资金规模，才能真正意义上起到多层次养老保险的意义。
总结来说，我国的多层次养老保险体系才刚刚起步，还存在很多问题。未来，需要在国家老龄化战略的框架中三层次养老保险协同发展，在维持基本养老保险“广覆盖”的同时，进一步普及第二、第三层次的养老保险，合理分配三层次的保障比例，缓解基本养老保险的基金压力，提高第二、第三层次的覆盖面，实现多层次养老保险体系可持续发展。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第826期，2023年9月20日
