日前，中国2010年上海世博会论坛“经济转型与城乡互动”主题论坛在浙江绍兴开元名都大酒店圆满举行。此次论坛是由中国发展和改革委员会、中国2010年上海世博会执行委员会、世界银行以及绍兴市人民政府共同主办，共有来自国内外的600多名政府官员和专家学者参加。论坛主要就当今世界大多数国家面临的“经济转型”与“城乡统筹发展”这两个前沿性命题展开了广泛且深刻的探讨。
本次论坛主要由六大部分构成，分别是：
主体对话：城市化、经济转型与企业应对；
分论坛一：城乡互动与公共服务均等化；
分论坛二：增长模式转变与经济可持续发展；
分论坛三：人口流动与社会融合；
分论坛四：全球化背景下的城市群经济整合；
圆桌对话：全球视野中的城镇与小城市。
我中心主任刘民权教授参与了“分论坛四：全球化背景下的城市群经济整合”的讨论，并发表了题为“土地财政和中国的城市化进程”的发言。以下是详细的发言内容：
刘民权:土地财政和中国的城市化进程
首先感谢主办方给我这个机会。我先说一下我的观点，首先，土地财政推动了我国城市化进程，但是土地财政也导致了房地产市场的泡沫，对中国经济的持续发展是不利的，对中国经济的持续稳定也是不利的。现在迫切需要对目前财政体制进行再思考，对此进行改革，以确保中国社会的持续平稳发展。
我大致先介绍一下土地财政制度及其形成的过程，以及与土地财政息息相关的“招、拍、挂”机制及其形成。再说说土地财政制度与中国的城市化进程，土地财政制度在多大程度上促进了中国的城镇化进程。然后我讲一下中国房地产泡沫及其原因，最后讲一下我们认为应该采取什么样的应对措施。
土地财政制度是指地方政府通过批租城市土地获得财政收入的一种制度安排。它实际上就是我国目前正在执行的城市土地使用权批租制度。这个制度始自1987年，在那一年有两个重要的文件，第一个文件规定土地使用权可以依照法律规定转让，另外一个文件明确了国家依法实行有偿使用制度。
土地出让金收入1994年以前由中央政府和地方政府分成，尽管94年以前历次文件规定的上缴中央比例都在下降。1994年以后，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的重要来源。然而在“招、拍、挂”机制形成之前，土地财政制度似乎并没有对房地产价格以及地方政府的土地出让金收入起到重要作用。
什么是“招、拍、挂”机制？我不展开讨论，总的来说就是拍卖，某一块土地出的价格最高，就取得了这块土地的使用权。“招、拍、挂”机制正式实施于2002年1月1号，全面推行是2004年8月31号以后。
土地财政制度为地方政府开辟了名副其实的第二财政。2007年全国土地出让金收入总额达到13000亿元，2008年房地产低迷的时候也仍然达到了9600亿元的高水平。土地财政出让金的收入一般占地方财政收入的35%左右，有些地方甚至达到了60%。财政收入为地方政府推进城市化建设提供了额外的资源，城市化建设肯定需要资源，土地财政是一种很强大的机制，为地方政府提供了相关资源，起码是部分资源。而且在一定阶段内城市化程度越高，房地产价格越高，单位土地出让金收入就越多，为政府提供了更多的资源。
但是在促进中国城市化进程的同时，土地也给我们带来了问题。下面先简单说一下中国房地产市场的泡沫，之后进行原因分析。我们用三个指标来说明中国房地产市场现在存在的泡沫，而且这个泡沫应该说是相当大的。
首先从商品住宅平均销售价格增长率来看。03年以前房地产市场的价格增长率大概在5%，04、05年增到了10%以上，之后有一些回落，09年达到了20%以上。需要说明的是这只是平均的价格，在有些一线城市增长率达到了50%，有些地方甚至达到了百分之百。
我们再从另外一个指标说明，按照世界银行标准发达国家的房价收入比一般在1.8到5倍之间，发展中国家在4—6倍，假如超过了7倍就是最难承受地区。我们看北京、深圳、广州、上海，北京13倍到14倍左右，上海是11倍到10倍左右。
要说清楚中国房地产市场泡沫的原因还需要从房价与地价之间的关系开始。首先我先讲一下供方因素，房价与低价谁先谁后。之后我讲一下需求方面的因素，需求分为两个部分：实际需求与投资需求。
看一下这个图，有时房价的增长率超过了地价增长率，有的时候倒过来。这就引出了两种观点，第一种观点是地价带动了房价，这是房地产商的观点。第二个观点是房价的上涨与地价的上涨关系不大，这是国土资源部的观点。
实际上，我们可以用博弈树来加以分析。我们可以做一些一般性的假定：供方提供一个低价，需求方不会还一个高价；最后承受的价格必须是双方都同意的价格。再把房产市场和地产市场一起讨论，我们最后得到的结论是什么？在非常一般性的假设下，在“招、拍、挂”机制下只要存在高房价就会出现高地价。土地一级出让市场“招、拍、挂”的机制使得地价和房价紧密联系在一起，并使得地价能够充分随着房价的上升而上升。
相比较而言，在“招、拍、挂”实行之前，房产的高价并不一定能够转变为地产市场的高价。
结论，“招、拍、挂”机制将土地价格与房产价格紧紧捆绑在一起，为地方政府打造了高房价、高地价、高土地出让金的链条。而在土地财政制度下，高土地出让金正是政府所追求的。
再说居民的房地产需求，它有两个部分，第一是消费需求，也就是起码有房子住；第二是投资需求。消费需求是价格涨了，需求就会下降。投资需求则不然，它完全取决于预期价格，假如上一轮的价格上涨使得买方预期下一轮价格会继续走高，则价格越高需求越高。
投资需求是否会严重左右整个房地产市场，还需要看投资需求的大小。据调查显示，上海有40%左右的个人房产交易是出于投机目的的。另外，地方政府的作用及行为也是非常关键的，地方政府可以公开或隐蔽地为房价上涨推波助澜，为高价找到买主。当然这种预期也与当地的总体经济情况有关。另外，是否在高价下有足够的能力将房产买下，还取决于居民所拥有的资金等等。
通过我们的分析，政府目前出台的一整套措施对高房价能起到了一定抑制作用，但根本解决问题的最关键办法还是消除其微观基础，如果不铲除高房价、高地价存在的基础，今后的情况是令人担忧的。
怎么应对不断上涨的高房价？直接的解决办法，一是截断地方政府土地收益与高房价、高地价之间的内在联系，继续执行土地招拍挂机制，但是，出让金收入的全数，或按一定比例，或在留足一定底数后按一定比例，上缴中央财政；所上缴款项再由中央政府在全国调配，用于各地的经济与社会建设。二是在设定具体上缴方式时应考虑到能否有效地截断地方政府土地财政收益与高房价、高地价之间的内在联系，同时照顾到地方政府征收相关出让金的积极性。三是中央财政在全国范围内调配使用土地出让金资金时，不但应考虑到各地城市化建设的需要，同时也应考虑到各地社会发展（健康、教育、环境）的需要。
会议议程：http://www.expo2010.cn/a/20091026/000018.htm
原文链接：http://www.expo2010.cn/a/20100909/000038.htm
