2015-04-09
3月10日，人社部部长尹蔚民在人大中外记者招待会上表示，由于养老保险基金只能买国债、存银行，虽然最大程度上保障了基金的安全，但因其收益率低于通货膨胀率，实际上是处于贬值状态。他还透露，养老保险基金未来将充分发挥市场机制的作用，目前投资运营方案已经初步形成，有望今年下半年报请党中央国务院审定。尽管这意味着在官方层面上关于养老金是否入市已经有了很确切的答案，但对此的争议却并未平息。
批评人士认为养老金入市是非常不明智的，原因主要在于养老金本质上是老百姓的血汗钱、保命钱，这种特性决定了养老金在投资中只能盈利而不能出现亏损，这显然与股市有赚有赔的特性相违背；赞成人士则坚持养老金入市会促进资本市场的进一步发展壮大，同时也利于培养市场参与者的价值投资意识。笔者认为，即便不入市，养老金仍然有可能会出现入不敷出的局面，理由如下：第一，我国目前养老金制度的运行已出现较大的危机。据人社部发布的数据显示，虽然2013年全国城镇职工基本养老金当期结余4000多亿元，但2014年职工养老征缴收入增速已明显低于支出增长速度，甚至一些省份还出现当期收不抵支现象；第二，我国基本养老金结余持续处于缩水状态。截至到2014年底，我国的基本养老金结余约为3.55万亿，由于这部分资金只能投资于国债和购买银行存款等低风险金融品种，投资收益率仅为2%左右，扣除通胀水平后资产的真实收益率实际上是负值，带来的是资产的贬值，并且由于我国将在5月1日全面推行存款保险制度，这意味着国家对投资者银行存款无条件隐形担保不再存在，从而使得养老金购买银行存款的风险开始变大。
纵观国际经验，大部分发达国家对养老金的投资管理都是充分利用市场机制来进行的。如澳大利亚的养老金运营主要是借助于众多的养老金管理公司进行运作和管理，个人可以自由选择养老金管理公司，政府不对养老金的本金偿还做任何保证，但对负责养老金管理的公司进行严格的监管；在英国，养老保险主要由三块组成：国家基本养老保险、职业年金计划和强制性的个人年金账户(APPs)。其中职业年金计划是养老保险体系中最重要的组成部分，其运作主要是通过信托的方式来进行管理的，政府则主要通过税收优惠来促进这一计划的发展，并通过法律或政策以及设立了专门的职业退休金监管局(OPRA)来对其进行监管。
虽说养老金入市是国际通行的做法，且当下我国养老金在运行过程中出现的各种障碍最终可以归结为资金不足，养老金通过入市来实现自身的增值已经是箭在弦上，但笔者认为，在我国特殊国情下利用市场化的手段来运作养老金仍不可操之过急，至少还有以下几个问题需要进一步思考和解决。
首先是法律法规问题。我国政府一直以来都对养老金运营采取严格管制的方式。劳动部(人社部的前身)在1993年发布的《企业职工养老保险基金规定》就强调养老金保值增值的方式只有两种，一是购买国债及国家银行发行的债券，二是委托国家银行、国际信托投资公司放款。1998年，时任国务院总理的朱镕基更是坚决反对利用养老金来炒股票，搞房地产。近些年来，随着我国资本市场的进一步发展，各项规章制度逐步完善，养老金入市才开始被当局提起。养老金若入市，就需要大幅度提高其风险承受程度，那么至少有两点需要在法律上理清关系：第一，虽然法律授权政府管理养老保险基金，但这是否意味着政府有权将养老金进行市场化运作？如果可以，那么政府在投资运营的过程中一旦出现失误，由此造成的后果谁来负责，是否最后仍然由财政负担？第二，关于养老保险基金所有人相关权利保障问题。理论上而言，养老保险基金的所有权是属于企业和个人的，只是通过法律的方式授权给了政府来代为支配和管理，如果政府也会通过信托或委托的方式授权给专业的机构投资者进行运营，一旦后者出现道德风险，导致严重后果，如何保障养老金所有人的权益？因此，需要有相关法律制度来授予养老金所有人足够多的权利，如知情权、诉讼权等。
其次是投资主体问题。《社会保险法》第六十四条规定，基本养老保险基金应逐步实现全国统筹。但当前我国养老保险还存在着省级统筹和县市级统筹并存的局面。这不仅仅造成了养老保险基金无法完全做到专款专用，而且导致养老基金的管理上出现一定的混乱。若允许养老金入市，显然应由一个全国统筹的管理机构来直接对养老保险基金进行运营。理由在于：一是集中管理有利于提高决策的效率，还 可避免各地盈亏对冲的风险；二是当下由全国社保基金理事会代为运营管理的社保基金年均收益率水平达到了8.13%，表明我国集中大额资金进行投资管理已有成功先例。只要在投资中能够始终保证安全性第一，以现有的管理水平，可以做到资产的增值率会超过通胀水平。可见，相关部门首先需要实现养老金的统筹管理，并在此基础上明晰投资主体。
最后是监管制度问题。由于养老金关系着个人的切身利益和社会的安定团结，这意味着养老金的投资运营必然要受到监管机构的严格监管。但正如水至清则无鱼一样，严格的监管固然有利于养老金的稳健性，却有可能使得运营方因约束过大而采取消极投资策略，这显然又会不利于养老金的健康发展。不妨考虑，在明确了投资主体的前提下，参考社保基金的运作方式，通过对某些风险较高的投资品种实施比例上的限制，以保证资金在大概率上的安全性；此外,通过制定薪酬激励方案，吸引专业人才, 同时设置严格的违约责任制度以保证其内部治理的有效性。
当然，要实现养老金入市后的保值增值问题，还有很多需要解决的问题，比如多层次的资本市场体系尚未完全发展成熟，具体到A股市场上，还有很多配套服务措施并不完善。尽管养老金入市是大势所趋，但却不易太过于急躁。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”第481期，2015年4月9日
