2014-02-18
2月7日，国务院总理李克强在国务院常务会议上决定，在已基本实现新型农村社会养老保险（后简称“新农保”）、城镇居民社会养老保险（后简称“城居保”）全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国建立统一的城乡居民基本养老保险。在大家对养老问题越来越关心的今天，此消息立刻占据了各大媒体网站和社交平台的头条。
“并轨”问题一直是困扰我国社会养老保险制度改革发展的痼疾。由于我国在过去三十年中的高速发展，社会改革和转型使得在建立社会养老保障体系时遗留下很多历史包袱。“多轨制”已经成为了我国社会养老保险制度的一种特殊现象。仔细数数，我国目前的社会养老体系至少有四条不同的制度“轨道”，即机关事业单位人员、城镇企业职工、城镇居民与新型农村社会养老保险制度，甚至有学者指出这里面还需要细分出七轨或是九轨，而这还仅仅是有政府提供的“第一支柱”的社会养老保险，如果再加上企业提供的“第二支柱”企业年金和个人购买的“第三支柱”商业养老保险，我国的社会养老保障体系可谓是错综复杂。
那么这次的“城乡养老并轨”究竟对简化我国社会养老保障体系有多大的帮助呢？笔者认为其精神指导意义远大于其实际作用。
首先，这次计划并轨的新农保和城居保这两种制度存在的时间其实并不长，但发展迅速。新农保从2009年开始试点，至今不到五年的时间，但其发展十分迅速，截止至2012年底，已经基本实现了制度全覆盖，参保人数已经达到4.6亿人，相比国家统计局在2012年底的6.4亿农村人口，覆盖率已经超过70%。随后实施的城居保试点起步更晚，但从2011年7月试点开始至2012年底，已经实现了制度全覆盖，参保人数为4.84亿人，其中60岁以下的参保人数也达到了3.5亿人。
其次，这两种制度在最初设计时便采用了十分类似的结构框架。两者在参保范围、资金筹集、建立个人账户、养老金待遇、养老金领取条件等相关条款上几乎完全一致。这使得二者并轨在制度设计上将十分顺畅。
最后，我国早已经通过立法来解决二者合并的问题。在2010年通过的《社会保险法》中就规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”很多省市在去年就已经开始实施两者并轨的改革，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠曾表示，全国已经有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。
因此，新农保和城居保的并轨并非难事，真正困难的在于我国社会养老保障制度的下一步改革。我国的社会养老保障制度下一步改革面临两个难点亟待解决：一是机关事业单位与城镇职工的并轨，二是社会养老保险基金的全国统筹。
“不公平”的问题长期地困扰我国社会养老保障制度的发展。机关、事业单位、国企员工和民营企业员工在养老待遇上的巨大差距使得我国社会养老保障制度在改革上处处捉襟见肘。“不患寡而患不均”，一个完善的社会养老保障制度首先需要的是公平性。无论居民的职业如何、收入如何，社会基本养老保险都应当为其提供公平且透明的养老收入，这样才能发挥社会基本养老保险财富再分配的特点，起到稳定社会的作用。我国由于历史遗留问题造成了目前不同的职业享受不同的养老待遇，虽然这在经济改革发展过程中是很难避免的，但我们可以效仿新农保和城居保的并轨的方法解决其“并轨”问题。目前机关事业单位的养老保险制度采用的仍为政府补贴而企业职工则采用部分累计制的养老保险，不同体系下的养老制度该如何统一？因此，首先要从在制度设计上进行统一，一旦其制度的结构框架相同或相似，“并轨”自然是水到渠成。
其次，我国的社会养老保险基金仍然采用的省市统筹的思路。这次的新农保和城居保并轨也是在省市层面的并轨，保费筹集和养老金发放等过程均由省市统一执行。然而，随着我国老龄化问题的加剧，不同地区的老龄化程度将有更大的分化。加之我国大中城市、东部和西部地区的经济状况差距明显，造成了养老水平的高低不同，省市统筹会使得部分老龄化问题严重的省市面临更大的财政缺口，而老龄化问题相对较轻的省市则可能面临部分养老基金闲置或是贬值。这种不公平性也使得完善社会养老保障体系难上加难。因此，只有尽快实施社会养老保险的全国统筹，才能实现社会保障公平与正义。不妨利用新农保和城居保的并轨，将此二者的缴费和发放管理提高至全国层次，由国家统一进行管理。毕竟从总量上来说，新农保和城居保的金额较低，如果统筹效果理想，则可以逐步推广至整个社会保险基金。
上述两个难点也许是老调重弹，但却是我国社会养老保障体系发展的掣肘。我国的老龄化趋势日益加重，居民养老问题已经越来越受到社会的关注，社会养老保障制度改革刻不容缓。十八届三中全会曾提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”、“让发展成果更多更公平惠及全体居民”。希望这次新农保和城居保的并轨可以作为一个新的契机，能找到深化养老保障体系改革的破冰之点。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”第431期，2014.2.18
