2013-09-25
本月初，国务院发布了“关于加快发展养老服务业的若干意见”（以下简称《意见》），引起社会各界的广泛关注和热议。在我国已经进入老龄化快速发展的阶段的背景下，《意见》对发展我国的养老产业具有重要的指导意义。
从2000年第五次人口普查数据表明中国已经进入老龄化社会以后，伴随着老龄化问题的日益严峻，国务院就相继出台了许多相关法规文件。据不完全统计，进入21世纪以来，先后出台了《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（2000 42号文件）；《中国的社会保障状况和政策》白皮书（国务院新闻办公室，2004年9月）；《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 （国发〔2009〕32号）；《中华人民共和国社会保险法》第二章“基本养老保险”（2010年10月28日通过）、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）等。不过需要指出的是，相比以往的相关政策法规来说，此次出台的《意见》对养老问题重要性的诠释之新、设立的目标之高、涉及的部门之多、出台的政策之密、要求之细，均堪称历史之最，具体表现在以下几个方面：
第一, 诠释之新。以往相关的政策法规更多地是从“为保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益”这个角度来谈发展养老事业的意义的，可理解为“就养老问题谈养老问题”。 而此次《意见》明确提出：“积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。由此可见，《意见》是将养老问题上升到事关全面建成小康社会、和谐社会、推动经济转型升级、推进经济社会持续健康发展的高度来认识的。在这个大前提下，《意见》提出了“养老产业集群”的概念，而不是像之前的一些政策法规那样，只是从“加强老年卫生、文化、福利设施和活动场所建设”的角度来定义养老产业的发展。《意见》要求“在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群”。显而易见，对养老服务业的具有如此高度的定位无疑更有利于养老产业的快速发展。
第二，目标之高。《意见》提出，“到2020年，要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。“养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。服务体系更加健全、产业规模显著扩大，发展环境更加优化”。“生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人”。应当说，这个目标是相当宏大的，特别是相对于我们目前的现状而言。
第三，部门之多。光是《意见》明确提出的与发展养老产业相关的政府部门就涵盖了民政部门、发展改革部门、财政部门、价格主管部门、教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、保险监管、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管部门、老龄工作机构等近20个政府机构。
第四，政策之密。《意见》提出了完善投融资政策、土地政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养和就业政策以及鼓励公益慈善组织支持养老服务等。仅是投融资一项，就包含了“安排财政性资金支持养老服务体系建设、金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造等十多项具体政策。
第五，要求之细。《意见》明确提出，到2020年，“90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张。”“以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。”“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施”。“要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务” 。“相关部门要支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施”。
综上所述可见，此次出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》意义重大，在中国养老产业发展史上堪称“里程碑”。然而，大幕开启，接下来的演出效果如何，决非一项《意见》就能定乾坤。如何使好的政策能够转变为好的行动，好的行动能转变为好的结果，取决于诸多因素。在我看来，我们目前至少要应对以下难题和挑战：
首先，如何在如此短的时间内完成如此艰巨的任务。从1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》算起，至今已经有22年的时间；从2000年国务院开展完善城镇社会保障体系试点至今也有13年的时间。纵观过去十多年的发展，我国养老制度改革成就显著，但问题也很突出。有关统计数据显示，截止2011年底，我国各类社会养老机构仅有4万家，养老床位仅314万张，相当于每千名老年人才拥有17张床位，这与发达国家平均每千名老年人拥有50—70张养老床位数的水平相比，存在着巨大的差距。近些年来，一些大中城市兴起的养老社区，因资金不足、配套措施不完善、医疗无保障等各种原因已走入死胡同。从总体上来看，在做实个人账户、提高统筹层次、不同体制的“并轨”和“统一”、基本养老保险基金征缴和监管、养老服务和产品的供给、城乡区域平衡发展等方面要做的工作还非常繁重和艰巨。因此，要在7年左右的时间里实现《意见》所提出的发展目标，决非易事。
其次，如何发挥各方主体的积极性，提高效率。《意见》明确提出要“支持社会力量举办养老机构。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛；鼓励境外资本投资养老服务业；鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务”。“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”。应当说，《意见》在动员、鼓励、推动、支持全社会力量来共同推动养老产业发展方面，释放了大量积极的信号，但也提出了诸多值得思考和需要解决的问题。例如在养老产业的不同层面、不同领域、产业链的不同环节上、以什么准则来清晰界定政府与市场的权利义务边界，以免出现政府“越位”或者“缺位”的问题；如何使“实体经济”与“金融经济”能够有效联接与运转；如何发挥民间资本与国际资本各自的“比较优势”等等。要发挥各方主体行为的“协同效应”和“补台效应”，而不是“抵消效应”和“拆台效应”,牵涉到观念、所有权、金融制度安排等方方面面的因素，决非易事。
再次, 如何协调诸多政府部门之间的关系。从以往的实践来看，有时一项政策牵扯到几个部门都可能出现扯皮、推诿、权责界定不清的问题，何况此次涉及到近20个政府部门。特别是此次出台的《意见》从养老服务的载体、养老服务的类型、养老资源、养老产业链等各个方面强调统筹发展。具体来说，“统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展”。这些都是非常关键、重要的问题。但谁来统筹？如何统筹？应当说，中国从来不缺立法，但缺乏执法和守法；中国从来不缺政策，但缺乏政策之间的有效协调。怎样在新一届政府提出的简政放权、转变政府职能的改革中协调好各个部门之间的关系，真正贯彻《意见》对发展养老保险业所要求的诸多事项，决非易事。
几年前我曾经说过“从某种意义上讲，“未富先老”的中国比世界上任何国家的养老问题都更加严峻，庞大的老龄人口将成为决定未来中国经济发展各种重要因素中的重中之重”。《意见》宗旨宏大，立意深远，意义非凡，如能达成之目标，则对老年人的保障、家庭的幸福、经济的发展、社会的和谐、人类的进步都是幸事，全社会都在期待。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”414期，2013.09.25
