2013-04-16
4月7日，全国社保基金理事会党组书记戴相龙在参加博鳌论坛时表示我国的社会养老保险存在缺口，并明确区分了因为转制成本造成的制度缺口和因为人口老龄化形成的结构缺口。笔者个人很同意这个说法。的确，随着我国社会改革的进程和人口老龄化的加速，我国养老保障体系中存在的一些问题正在逐步显现，尤其是社会养老保险。近期关于社会养老保险的缺口问题已经讨论的沸沸扬扬，很多专家和学者都从制度设计和人口结构本身来分析我国社会养老保险是否存在缺口。大多数的媒体也都是从社会养老保险的收入和支出的角度来解读缺口问题。然而，笔者以为，其实这些并不是老百姓最关心的问题。对于一个普通的居民而言，主要关心的是养老保险体系的充足性和公平性，即在其退休时是否可以保证领到他应得的养老金以及是否可以与其他人享受到同等的福利。从目前网络上和社会上一些评论来看，不少居民对这两个问题都有一定的担忧。因此,我们不妨换个视角，从居民的角度来探讨社会养老保险的真正问题是什么以及如何去解决这些问题。
首先，从充足性的角度看,居民主要担心在退休时社会养老保险的账户会出现亏空，无法领取足够的养老金。这也正是大家对养老保险是否有缺口具有很高的关注度的原因。那么我国社会养老保险究竟是否充足呢？笔者认为，从短期来看，充足性的问题并不严重。理由是:第一，我国目前在职职工和退休职工的比例仍然在3以上，相当于3个多的职工养一名退休老人，这在现收现付的制度下是完全可以达到充足支付的；第二，我国目前仍然存在基金结余，截止2012年底，基本养老保险的结余约为2.3万亿元；第三，全国社保基金理事会的资产总额在2012年底也超过了1.1万亿元，收益率在2012年也达到了7%，可以形成对社会保险有力的补充。然而，从长期来看，充足性问题确实值得担忧。据笔者预测，由于我国人口老龄化速度加剧，在职职工和退休职工的比例将在2030年左右下降至2：1，并在2050年左右下降为1:1。这是在现收现付下不可持续的比例，必然会造成社会养老保险收不抵支的问题。因此，普通居民的忧虑不无道理。
其次，从公平性的角度看,目前我国养老体系统筹层次过低，运行采用“双轨制”等问题都使得居民对养老体系的公平性产生质疑。尽管从2012年年中的审计报告中可以看出，我国的企业职工养老保险待遇水平已经连续7年上调，涨幅也超过同期居民消费价格指数的上涨幅度，但是，由于企业职工和机关事业单位养老保险的“双轨制”，两者的退休待遇差距依然比较大。据统计，1990年底，我国事业单位和机关的人均离退休费分别是企业职工的1.14倍和1.2倍，但是到了2005年底，差距扩大到了2.1倍和1.9倍。除此之外,我国养老制度的不公平性还体现在不同的地区之间。截止到2012年8月，全国仍然有17个省份未能实现真正意义上的养老统筹,这使得很多地区一直在自己管理收取的养老金保费，给养老金的收支平衡带来很大的压力。一些富裕的地区不仅养老金收取比例未达到国家规定的比例，而且还有结余而相对贫穷地区的养老金则入不敷出，还需国家进行财政拨款支持。这些制度的不公平性必然会造成居民对养老体系的忧虑，加大养老保险体系改革和调整过程中的难度。
那么针对上述两个问题，有什么解决方法呢？
首先，针对充足性的问题,需要对养老保险制度进行参量式改革。正如戴相龙书记提到的，人口老龄化会使现收现付制的养老保险体系产生缺口，这将不可避免地严重影响到养老保险体系的充足性。这个问题不仅在中国有，在全球的许多国家也都是存在的。例如，美国的社会保障体系(Social Security)也面临同样的困境。根据美国学者的预测，由于人口老龄化的问题和婴儿潮的来临，其社会保障体系将于2033年“破产”。虽然实际的问题是否会如此糟糕现在还不能确定，但人口老龄化会引发社会养老体系的不充足性是显而易见的。对于这样的缺口，最直接的解决办法就是调整养老制度中的一些参量，例如，提高缴费比例、降低给付水平和延迟退休年龄等等。如果不进行调整，那么受到损害的必然是整个养老体系，造成大多数人的财富受损，甚至出现社会的不稳定。当然，养老体系参量改革措施必然会影响到一部分人的利益。因此，改革的方式和程度的选择一定要慎之再慎。
其次，针对公平性的问题,需要进行一些结构性的改革，同时从国家层面提供一些财政支持。无论是“双轨制”问题还是统筹层次的问题，大多是由于我国养老保险制度在改革过程中的一些历史遗留问题造成的，属于不可避免的改革成本。戴书记在这次博鳌论坛接受记者采访时候也提到了制度造成的缺口。既然是制度造成的缺口，自然要从制度上去解决，由政府通过财政支持的方式来解决这个缺口，不应当由新的参保人员来承担。例如，“双轨制”的问题，主要是由于八十年代养老体制改革后机关事业单位沿用原有制度造成的，这使得很多社会公众觉得不公平。其解决方案完全可以效仿欧美一些国家的经验，将其和现有的城镇职工基本养老保险并轨，也可以分为统筹部分和个人账户两个部分。同时，可以效仿现在的企业年金，为机关事业单位设立职业年金。这样配套不仅减少机关事业单位的职工在改革前后领取的养老金总额与现在领取金额的差距，也有利于推进整个改革的进程。
社会养老保险是由国家通过国民收入的分配和再分配实现,其主要职能是为国民在年老后提供物质上的帮助。因此，社会养老保险在设计上一定要从国民的角度出发，来考虑制度上的公平并保证制度的可持续。只有这样，才能使我国的社会养老保险健康地发展，充足有效为国民提供最基本的养老保障。
转载于《中国保险报》“北大保险评论”393期，2013.04.16
