中国是一个农业大国，“三农”问题在中国经济社会发展中居于“重中之重”的地位。但农业生产所面临的风险很多，包括自然风险、社会风险、经济风险等。有的风险可以自留，即农户或农场通过自己的风险管理来应对；有的风险是农户或农场难以应对甚至是灾难性的，这类风险中的大部分就需要通过风险转移的机制来解决，这其中，农业保险和再保险是核心的制度安排。
一、中国农业保险发展现状
新中国的农业保险经历了20世纪50年代的兴起和停办、80年代至90年代中期的恢复试办、90年代中后期到21世纪初的持续萎缩、以及2003年以来的快速发展。2003年中央提出探索建立政策性农业保险制度，2004年中国保监会启动新一轮农业保险试点，2007年中央财政启动保费补贴试点，农业保险进入了快速发展的新时期。据统计，自2008年起，中国农业保险规模仅次于美国，居世界第二，已超过日本，列亚洲第一。
根据中国保监会发布的数据，2010年，全国农业保险保费收入135.68亿元，较2009年同期增长1.89亿元。其中种植业保险（不含森林保险）保费收入107.92亿元，同比增长10％，占比79.54％；森林保险保费收入3.31亿元，同比增长76%，占比2.44%；养殖业保费收入24.45亿元，同比减少27.85％，占比18.02％。养殖业中能繁母猪保险保费收入13.30亿元，同比减少42.52％，占比9.80％。2010年农业保险承保的主要粮油棉作物达到6.8亿亩，同比增加3%；承保森林4.8亿亩，同比增加68%；承保牲畜6.3亿头（羽、只），其中能繁母猪2468万头。全年农业保险支付赔款100.69亿元，其中，种植业保险赔款68.5亿元，森林保险赔款1.8亿元，养殖业保险赔款30.4 亿元；农业保险覆盖农户1.4亿户次，共有约2100万户次的受灾农户得到保险补偿。此外，农业保险经办主体从最初的6家增加到近20家，基本实现了粮食生产大省均有2家以上的农业保险经营机构，初步实现了积极适度竞争。
近年来，农业保险发展呈现以下几个特点。第一，覆盖率稳步提高。以种植业保险为例，承保主要粮油棉作物约占全国播种面积的35%。黑龙江垦区基本实现了“应保尽保”，安徽省农作物总承保覆盖面达72%。全国水稻保险的平均承保覆盖率达到49%。第二，开办险种不断增加。配合中央财政保费补贴政策，保险业新开展了马铃薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶保险等试点。开办险种已达14个，并覆盖了所有粮食主产区。按照中央关于“菜篮子”工程有关要求，开展了蔬菜保险试点。各地政府纷纷出台政策支持农业保险发展，四川省政府对特色农业保险给予资金奖补，安徽省政府将农业保险作为民生工程。在地方政府支持下，保险业开发出食用菌、水产养殖、林果、肉鹅、生姜等特色保险产品。第三，保障水平不断提高。油料作物保障从210元/亩增加到228元/亩。黑龙江农垦保障水平从232元/亩增加到273元/亩，新疆生产建设兵团的棉花保障最高达到800元/亩。
二、农业保险的若干国际经验
国际上不同国家和地区对农业保险采取不同的做法，各有利弊。但总体而言，还是有几点共同的经验值得借鉴。
第一，构建多层次的农业风险分散机制。农业风险由于高度相关性的特点，使其往往具有巨灾风险的特征，巨灾风险不是理想的可保风险，因此单靠普通的保险机制是不够的，必须要有一个适当的风险分散机制，才能对农业风险进行有效的管理。国际经验表明，单一层次的风险分散机制往往不足，构建多层次的农业风险分散机制已渐成共识。在这个风险分散机制中，通常包含这样几个参与方：农户（及农业合作组织、种养企业等）、保险公司、再保险公司、政府以及金融市场。具体而言，这个多层次的农业风险分散机制主要包括这么五个层面：第一，农业保险，由经办农业保险的保险公司提供；第二，农业再保险，由专业再保险公司提供；第三，农业巨灾风险准备金，来源于财政提拨或保费收入的一定比例；第四，农业巨灾财政补偿，来源于财政补偿或财政担保融资；第五，农业巨灾风险证券化，将农业巨灾风险经由巨灾风险衍生工具转移到金融市场上去。
第二，政府支持至关重要。由于农业的基础重要性和农业风险的特殊性，政府应当十分重视农业保险制度建设和框架搭建。现实中，农户主观感知的风险程度和客观存在的风险之间往往存在较大差距，如果没有政府支持（比如保费补贴），投保人投保的积极性将十分低下。政府支持包括政策支持和财政支持。政府财政支持的具体措施，除了对政策性农业保险保费进行补贴之外，还可以对经营政策性农业保险的保险公司的经营管理费用进行补贴，还可以用财政资金直接购买农业再保险。
第三，“公私合作”（PPP，Public Private Partnership）是应对农业巨灾风险的一剂良方。应当充分发挥政府与市场的协同作用，采用“政府+市场”的方式对农业巨灾风险进行有效管理。政府的作用是立法、确定制度框架、出资购买保险或再保险服务等。市场的作用是通过保险市场机制，有效汇聚风险、分散风险，让农业经营主体得以用相对固定的保费支出，来转移不确定的农业风险。例如，美国的农作物保险计划强调的就是一个由政府出资支持、但通过保险公司来经营落实的体系，依靠保险公司的精算能力和产品开发技术，这些体系更容易吸引那些潜在的客户，减少逆向选择产生的问题以及其他激励错误。
三、中国农业保险未来发展的几项重要工作
中国农业保险自2003年中央提出探索建立政策性农业保险制度以来，取得了较好的发展，但同时也存在不少值得关注的问题：一是对农业保险的重要性认识不足，二是政策性农业保险立法缺失，三是农业风险分散机制缺失，四是农业保险道德风险严重，五是农业保险承保和理赔管理水平有待提高，六是农业保险产品创新能力有待加强。这些问题也构成了未来一段时期农业保险发展的几项重要工作。
首先，要提高对农业保险重要性的认识。农业保险重要性的逻辑是这样的：因为农业重要，且农业风险大，而保险是风险管理的重要手段，所以农业保险很重要。我们知道，中国是农业大国，农业在国民经济和社会发展中居于重要的战略基础地位，同时，我国自然灾害又十分严重，对农业生产带来了极大的挑战。发展农业保险，是健全农业支持保护体系的内在要求，是实施国家农业产业政策、保证国家粮食安全的重要手段，是促进国民经济持续健康发展的有效途径。
其次，要积极推动农业保险立法。2009年新《保险法》第186条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。但农业保险的法律或行政法规至今尚未推出。从国际上看，许多发达国家都对农业保险制定了专门的法律法规。比如，美国有《联邦农作物保险法》，法国有《农业保险法》，日本有《农业灾害补偿法》等。从中国情况看，比较可行的是由国务院层面制定一部行政法规——《农业保险条例》，从立法层面建立统一的农业保险制度框架。当前，农业保险巨灾风险准备金制度还没有建立，农业保险运行存在较大风险隐患。《农业保险条例》应充分借鉴农业保险领域的国际经验，并结合中国现实国情，在制度建设、框架制定、政策保障方面确定基调。
第三，将“构建多层次的农业风险分散机制”作为农业保险制度建设的核心工作。中国目前许多省区的农业风险分散机制缺失，抵御农业巨灾风险的能力有限，亟需构建一个较为完善的农业风险分散机制。可采纳国际上“公私合作”的基本思路，发挥政府与市场各自的优势，建立一个五层次的农业风险分散机制。就中国目前的情况看可以这样设计：第一层次是农业保险。各省区可以允许所有具备资格的财产保险公司来经营农业保险，也可以由政府通过招投标选择几家保险公司供投保人选择（主要针对有政府财政补贴的政策性农业保险）。第二层次是农业再保险。可以由原保险公司向再保险公司购买农业再保险，也可以由政府财政出资直接向再保险公司购买农业再保险（政府购买需经规定的政府采购程序），这里的再保险公司既可以是中资再保险公司，也可以是在华经营的外资再保险公司。第三层次是农业巨灾风险准备金。各省区可由财政按上年农业增加值的一定比例提取（比如北京政策性农业保险的做法是按1‰提取），或财政预算拨款形成，或者由经营农业保险的保险公司和再保险公司按保费收入的一定比例缴纳形成。第四层次是农业巨灾财政补偿。当各省区的农业巨灾风险准备金耗尽时，由地方或中央财政进行一定补偿，可考虑采取财政转移支付、财政担保贷款、发行专项债券等方式。第五层次是农业巨灾风险证券化。未来条件成熟时可考虑通过农业巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权等金融衍生工具将农业巨灾风险转移到金融市场上去。因为配套制度的问题，农业巨灾风险证券化目前在中国尚不具备推行条件，但这是一个值得关注和研究的方向，因为许多在保险和再保险市场难以转移的巨灾风险，可能在金融市场通过一些风险证券化产品可以较为容易地进行分散。
第四，要有效防范农业保险道德风险。道德风险是农业保险发展过程中的最大障碍之一，这里的道德风险主要指投保人和被保险人的道德风险，比如选择性投保，出险前后偷梁换柱、更换保险标的，甚至制造假赔案骗保等。同时需要注意的是，保险人也可能发生违规行为，比如通过虚假承保套取农业保险保费的财政补贴，理赔不及时，惜赔或拖赔等。此外，地方政府有时也可能不正当干预保险公司的日常业务活动，比如当发生巨大的自然灾害和人为灾祸时，有些政府部门显性或隐性地“指导”保险公司进行这样或那样的“政策性”赔付。在农业保险的发展过程中，应当注重加强制度建设，完善机制设计，有效防范农业保险的道德风险。
第五，要着力提高农业保险承保和理赔管理水平。农业保险能否健康发展，除了立法、制度、政策等影响因素之外，还有一个非常重要的因素就是开办农业保险业务的保险公司的承保和理赔管理是否合法、规范，水平如何。近两年，中国保监会已经先后发布了关于加强农业保险承保和理赔管理工作的若干文件。2011年4月，保监会发布了《关于加强农业保险承保管理工作的通知》，要求要做好农业保险承保管理，加强农业保险经营规范性，切实防范虚假承保行为的发生，有效控制道德风险。《通知》要求开办农业保险业务的公司要加强保险标的基础信息管理（如保险标的种类或数量、地块位置或耳标号等识别信息等），要强化保险标的识别工作（如对生猪、能繁母猪、奶牛等大宗畜牧业产品，应核实是否佩戴国家规定的识别标志，鼓励公司采用无人飞机、GPS等高科技手段辅助保险标的识别工作），要坚持农业保险承包到户原则，要加强农业保险承保风险管理，确保承保信息真实可信，切实防范虚假承保行为。2012年2月，保监会发布了《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》，要求各保险公司应按照“主动、迅速、科学、合理”的原则切实加强农业保险理赔管理工作，做到“定损到户”、“理赔到户”和“理赔结果公开”，确保赔案处理规范，赔款及时、足额支付给被保险人。只有承保和理赔管理水平提高，农业保险才可能健康发展。
第六，要加强农业保险的产品创新能力。传统农业保险往往存在严重的道德风险和逆向选择问题，如何避免这些问题，成为困扰农业保险发展的一大障碍。近二三十年以来，国际保险界开发了区域产量指数保险和天气指数保险产品，这些指数保险的一大优势是赔付金额不与被保险人的实际损失直接关联，而是依赖于一个相对的外部指数，这样一方面可以降低或避免道德风险和逆向选择问题，另一方面因为不必对投保农户进行逐一定损，所以可以大大降低农业保险的经营管理费用。此外，还可以研究开发以天气指数为基础的衍生金融工具，让保险公司能够在一定程度上抵消其在市场上的风险积累。这些产品和市场创新将为开办农业保险的保险公司创造更大的发展空间，为农业保险发展开创新的局面。
该文发表于《中国金融》2012年第8期 2012年4月16日
