金秋9月，中国保险业的目光再一次投向了三农保险。保监会主席吴定富在四川调研时指出，发展三农保险，是保险业落实党中央、国务院战略部署的重要举措，也是发挥保险功能作用的必然要求。三农保险之于中国经济和社会的重要作用，无需赘述。笔者在此仅想对“三农保险”中的一个重要部分——农业保险的发展及可持续发展表达一些浅见。
发展政策性农业险实际上是政府的救灾扶贫手段以更为科学、市场化的方式实现。通过保险这种形式，能够扩大政府财政力量的作用，增强防灾减损的效果。从2003年起我国开始加大农业保险的推广力度，积极推进农业保险试点；到2009年，从绝对数量上讲，中国已经成为仅次于美国的世界第二大农业保险市场。
农业保险是一种社会效益高和经济效益低的险种，具有极强的公共性和外部性，不可能全部依靠商业化运营,需要借助政府之力。目前中国各地政策性农业保险基本都是采取了“政府推动、市场运作”的模式。政府作为委托一方，将农业保险作为一项惠农扶农的政策推出，其目的是为农村提供足质足量的保险，帮助农民防灾减损，或者在灾害发生之后提供救助，防止农民因灾致贫因灾返贫；而专业的农业保险公司、农业相互保险公司、外资或者合资保险公司作为经营主体，成为代理一方，用其经营非政策性保险业务的利润来弥补政策性农业保险部分的亏损，即“以险养险”。这就是农业保险中的委托代理关系。
解决委托代理问题的基本方法是激励和约束。管理学中激励约束机制的设计涉及几个要素：激励约束的主体、客体、目标、方式和环境。前三个要素无需赘言，最需注意的是激励约束的方式和环境。
首先，激励可以“双管齐下” 。对于保险公司来说，激励方式可以是“无形”的，也可以是物质的，例如直接的补贴或者税收减免。所谓“无形激励”指在商业保险公司开展政策性农业保险业务初期的一种“溢出效应”，即承办农业保险可以加强地方政府对其的信任和支持，同时还可以在农村增强“知名度”，在当地的农民中培训代理人，协助销售其他品种的商业保险，从而通过一些盈利性较好的商业保险来滋养农业险。政府应当加强“溢出”效应的影响，如帮助保险公司培养熟悉农村市场的专业人才队伍，或者为保险公司培养村级代理人提供便利（比如北京在乡村建立保险代理人的培训和考核点），建立农村服务网络，使这种“溢出”能产生持续影响。但是，正如古话所说 “天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”,除了帮助保险公司将“溢出效应”转化成现实的利益，,政府更应该注重直接的物质激励，通过保费补贴、业务费用补贴、再保险、免税等形式给予扶持。我国目前农业保险原保费收入中的将近55%来自于中央财政的补贴,考虑到我国农业保险市场的发展程度，国家可以考虑继续加大补贴力度，达到60%左右。并且，参照国际经验，补贴不仅仅是补保费，还应该包含对开展农业保险业务的保险机构的费用补贴。另外，笔者在今年年初时读到关于北京市政策性农业保险发展的一篇总结性文章，其中将“政府出资购买再保险”作为一个经验着重强调。考虑到我国再保险和巨灾补偿机制建立的滞后，这也是一个进行激励的切实办法。
第二，约束依赖于信息的充分披露和监控。在公司治理的层面上，一个充分的信息披露和共享机制可以帮助委托人了解代理人的能力，促使代理人自觉提供更好的服务；政府也应建立起一个当地农业保险的“数据库”来反映保险公司业绩，从而约束和引导保险公司行为。地方特别是基层政府应发挥在农业保险宣传、查勘等环节的配合作用，在这个过程中记录费率、补贴额、赔付率、政策性与非政策性保险业务的经营情况等等，并对这些数据进行及时的分析和全国范围的共享。美国等一些国家还设计特殊系统对数据自动识别和检测，及时发现保险公司的不合规行为并尽快予以纠正，在农业保险管理中发挥了重要作用。
第三，激励约束的环境，需要分清主次，切实推进。笔者认为，专门的农业保险法的制定，是环境构建的重中之重。美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，日本也在二战后不久就颁布了《农业损失补偿法》，对国内农业保险的发展起到了很好的支持和指导作用。但是，我国目前还没有一部专门的农业保险法。其中一个很重要的原因在于，农业保险还是处于各地试点阶段，地域特征比较明显，很难有放之全国皆可的经营模式，不易上升为一部法律来指导全局。但是观察美、日、法等国的农业保险法立法历程，可以发现这些国家的农业保险法也在经历着不断修改、吸收实践经验的过程。例如美国分别在1980、1994、2000年修订原有法律或出台《农业风险保障法》等专门法律，不断完善农业保险法的体系。因此，我国的农业保险立法，可以先在农业保险的定位、政府与商业保险公司的职责、风险分摊机制等方面做出规定，做出方向上的指导，将试点中的经验以法律形式固定下来，并及时将试点经验吸收总结。至于具体的费率水平、模式、赔付标准等，则可以制定不同条例进行规范。
另外，农业保险的发展绝对不是孤立的，政府如果想创造一个好的制度环境，充分利用资本市场也必不可少。我国股票、基金、债券和期货等证券市场基本品种已具备，金融衍生产品日益多样化，市场监管日益成熟，技术创新越发广泛，应在我国探索金融技术和工程技术相融合、保险市场与资本市场相联结的农业保险制度，着手建立全国性的农业风险基金和再保险基金，在更广泛范围内持续稳定分散风险。
在发展政策性农业保险这个问题上，还有太多值得探讨的问题。政策性农业保险的发展，任重而道远；但我们也有理由相信，关乎民生，关乎社稷的农业保险，会迎来和谐发展的明天。
2010-10-13
