长期护理保险是专门为因年老、疾病、伤残等导致的失能人员提供基本生活照料的一种社会保险。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，健全多层次社会保障体系……稳步建立长期护理保险制度。2016年6月和2020年9月，人力资源和社会保障部办公厅和国家医疗保障局先后发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》和《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，公布了第一批15个试点城市和2个重点联系省份，以及第二批14个试点城市。据国家医保局披露，截至2021年3月3日，全国已有49个城市试点长期护理保险，报销水平总体为70%左右。
长护险面临诸多困境
作为保障失能人员的一项社会制度，长期护理保险是老年护理需求风险的有效转移工具，是对家庭护理模式的一种补充，也是我国社会保障制度的重要组成部分。从国际经验来看，美国、加拿大、英国、德国、荷兰、以色列、韩国、日本等国家均已建立长期护理险制度，充分利用财税支持政策有效衔接了老年人群的医疗和养老问题。从我国情况来看，试点地区通过对覆盖人群、筹资模式、待遇水平、服务形式等方面的不同制度设计，为长期护理保险制度试点的开展和推广进行了有益探索。然而目前，我国长期护理保险制度发展仍面临诸多困境，试点地区存在制度碎片化严重、筹资渠道单一、配套设施落后等问题。
制度碎片化严重。在试点开展初期，长期护理保险制度采取自下而上的探索方式，地方政策的随意性较大，缺乏国家层面的法律和制度支撑。以待遇标准为例，试点地区对符合规定的费用按比例进行支付，如：青岛按照职工报销90%、居民报销80%的比例支付，广州按照养老机构护理报销75%、居家护理报销90%的比例支付；以服务形式为例，各地对医疗机构、养老机构、社区居家提供了不同护理标准，如：上饶长期护理服务套餐采用10项固定项目加28项自选项目，成都面向失能和失智人员分别制定31项和24项服务项目。由于试点政策碎片化，全国统一的失能评定标准、护理服务标准和待遇支付标准尚未形成，政策执行过程中出现了给付过程漫长、地区收支差异大等问题；制度的不稳定也不利于护理服务的标准化管理，导致养老生态体系的建设滞后。
筹资渠道单一。在试点起步阶段，为了不增加个人和企业的负担，各地长期护理保险主要以医保基金作为资金来源，缺少独立的筹资渠道。由于长期护理保险提供的助餐、翻身、洗澡等生活照料并不在医保服务范围内，使用医保基金作为长期护理保险资金并不十分合适。随着老龄化加重，长期护理的社会需求将不断攀升，与医疗保险相捆绑的筹资模式将会给医保基金带来巨大压力，资金供应面临不可持续的困境。只有建立多方共担的长期护理保险筹资体系，才能减少筹资压力，更好推进长护险的建设、发展与成熟。
配套设施落后。长期护理保险制度需要在相关配套设施基础上运行，目前养老机构建设在我国推进较为缓慢，养老机构两极分化严重：低端的民营养老机构收费便宜，但基础设施条件简陋，护理服务体验较差，难以吸引失能老人的入住；高端的养老机构常与地产建设相结合，条件比较高大上，但费用普遍昂贵，房租、服务、伙食均要收费，仅能吸引部分高收入群体的入住。此外，由养老机构长期照护而与子女亲属相互分离的老年人缺少情感沟通和天伦之乐，亲情纽带力量的减弱加之身体机能下降，容易使老年人在心理上产生难以缓解的隔绝感和孤独感，老人的情感需求成为护理服务需要重点关注的内容。
完善长护险运行机制
针对以上长期护理保险试点城市面临的问题，笔者认为，应及时总结试点经验，进一步探索和完善长期护理保险运行机制，同时借鉴国际经验和理念，力争在“十四五”期间形成较为完善的长期护理保险制度政策框架，并推动建立健全多层次长期护理保障制度。
要加强顶层制度设计。长期护理保险定位为一项社会保险，必须以法律的形式对长护险的性质、筹资模式、给付标准等问题进行规范，并辅之以完备的配套政策支持。首先，应将长期护理保险纳入《社会保险法》，从法律层面明确制度的地位，改变试点制度碎片化、随意化的现状；其次，应遵循社会保障制度建设规律统一制定各项标准与细则，通过配套措施规范护理服务与待遇水平，满足失能、半失能老年人的异质性护理需求；第三，要明确牵头部门，协调资源形成联动合力，统筹医保、人社、卫健、民政、金融等各方力量，建立组织协调机制统筹推进养老问题的全链条、全过程工作，建立和完善长期护理的风险防范机制和绩效考核机制。
要建立独立筹资机制。首先，应尽快将长期护理保险列为独立险种，按照独立设计、独立架构、独立运行的原则，探索“保险缴费+使用者负担+政府补贴”的筹资机制，逐步形成个人、企业、政府三股力量共同分担长护险筹资责任的格局；其次，要综合挖掘社会捐助、慈善捐助、福彩资助等多元化筹资渠道，更好发挥政府的托底作用；此外，还可以针对长期护理保险参保人群制定差异化的个人税收递延政策，加大个人缴费优惠力度，保证社会长期护理保险资金来源稳定、收支可持续。
要完善配套设施建设。首先，要积极采取措施抑制民办养老机构的两极分化，促进“购买者与生产者分离”，即政府通过购买契约或委托契约来购买民间机构所提供的社会福利服务，并将资源向处于弱势地位的小型民办养老机构倾斜，确保资源分配的公平性；其次，针对老年人的情感需求，鼓励发展护理人员上门服务的居家养老模式，让老年人身处熟悉的环境中接受护理服务，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗津贴，以提高家庭赡养老人的积极性；此外，还可以整合社区周边的养老服务机构为老年人提供服务，使社区从直接服务提供者转变为连接需求与供给的平台，满足社区老人多样化的养老需求。
“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。”除了长期护理保险制度安排与资金保障，打造“老年友好型城市”、弘扬“尊老、敬老、爱老、助老”的中华民族传统美德，是每一座城市和每一位公民的责任，也是帮助老人乐享生活、自在养老的重要人文保障。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第721期，2021年3月12日
