近年来，伴随人口老龄化程度的不断加深，城镇职工基本养老保险制度（以下简称“城职保”）财务可持续性面临日益严峻的挑战。七普数据显示，2020年我国65岁及以上的老龄人口规模达19064万人，占比达13.5%，老年抚养比达19.7%，三项指标同比2000年均接近翻倍增长。这意味着在未来较长一段时期内，我国将持续面临人口均衡发展的压力，而这种压力又将进一步传导至城职保基金。近日公布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示，2020年城职保基金总收入为44376亿元，支出为51301亿元，城职保基金首次出现总收入小于支出的情况。
尽管2020年前城职保基金结余连年攀高，但城职保基金潜在缺口问题早已浮现。近年来，政府财政补贴城职保基金规模持续提高，最近可得数据显示，2017年各级财政补贴城职保基金的规模达8004亿元。与此同时，《人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，我国城职保基金征缴收入自2014年起开始低于基金支出，且二者缺口规模不断扩大，2017年二者缺口达4649亿元。考虑到养老保险制度转轨所造成的转轨成本沉积、人口老龄化程度不断加深所带来的“缩源扩流”效应以及近年来城职保降费所产生的基金征缴收入下降等一系列因素，着手化解城职保基金潜在缺口已迫在眉睫。
总体而言，笔者认为可将造成城职保基金潜在缺口的因素分为制度因素和人口因素两大类，其中前者包括转轨成本较高、退休年龄偏低、缴费基数不实、基金收益较低、统筹层次较低和降费幅度较大等六点，后者包括人口老龄化趋势迅猛、人口流动规模增大、人均受教育年限延长等三点。
制度因素
第一，转轨成本较高。城职保由“现收现付制”向“统账结合制”的转变历程中，参保者依据其所处的年龄阶段被划分为老人、中人和新人三类，其中老人无需缴费，而中人仅需部分缴费，则向老人和中人给付的养老金就构成了城职保的转轨成本。
第二，退休年龄偏低。相较于其他国家，我国现行退休年龄偏低且长期保持不变，目前仍为男性60周岁，女工人50周岁，女干部55周岁，这与新中国成立初期人均预期寿命较短的事实相适应，但严重滞后于此后我国快速增长的人口预期寿命，部分加重了城职保基金的给付压力。
第三，缴费基数不实。一方面，用人单位有激励低报缴费基数，以减轻缴费负担和降低用工成本；另一方面，雇员也有激励迎合用人单位，以增加可支配收入和提升留用概率。因此存在由人为低报导致的缴费基数不实。
第四，基金收益较低。长期以来，我国城职保基金运作过程中一般选择银行存款、国债等低风险投资管理方式，这虽然符合谨慎性原则的要求，但也不可避免地导致了收益率较低的问题，从而限制了城职保基金的自我增值。
第五，统筹层次较低。截至目前，全国范围内的省级统筹是否真正实现仍有待确认，而在此之前的较长时期内，大多数省份的城职保滞留在地市级统筹层次，导致地区间的城职保制度在实施过程中存在较大差异，加剧了各地区的城职保基金收支失衡问题。
第六，降费幅度较大。为激发企业活力，提振经济潜力，近年来我国逐步降低城职保的企业缴费比例，由20%逐步降至16%，这固然可以通过提高经济增速的方式在长期内更好地为城职保制度“保驾护航”，但也不可避免地会在短期内缩紧城职保基金的缴费来源。
人口因素
第一，人口老龄化趋势迅猛。一方面，老年人口数量和占比的提高会增大城职保基金的给付压力；另一方面，劳动年龄人口数量和占比的降低又会缩减城职保基金的缴费来源。在上述两种效应的共同作用下，城职保基金缺口面临随人口老龄化程度加深而扩大的风险。
第二，人口流动规模增大。随着经济社会持续发展，流动人口规模持续扩大，青壮年劳动力大量涌入经济发展水平较高的省份，这改善了人口流入省份的人口年龄结构，缓解了人口流入省份城职保基金的收支压力，但同时也加剧了人口流出省份城职保基金的潜在缺口问题，拉大了省份之间的城职保基金结余差距。
第三，人均受教育年限延长。近年来，我国受教育状况持续改善，人口素质不断提高，这对经济增长的好处不言而喻。但也应意识到，人均受教育年限的延长意味着起始工作年龄的推迟和缴费年限的缩短，这将对城职保基金的缴费来源产生挤压作用。
截至目前，政府就如何解决城职保基金潜在缺口问题进行了一系列探索。一方面，政府根据《社会保险法》的规定，对城职保基金提供财政补贴；另一方面，政府通过国有资本划转弥补城职保基金潜在缺口。然而，在减税降费背景下，无论是财政补贴，还是国有资本划转，均意味着政府可能需要削减其他公共支出，从而改变财政支出结构，进而对经济增长产生影响。因此，有必要探索新的政策手段以切实改善城职保基金的潜在缺口问题，比如延迟退休、提高统筹层次、发行养老金公债等，这要求政府在系统观念指导下结合具体国情做好弥补城职保基金潜在缺口的制度探索和政策储备工作，并在量化基础上动态确定弥补城职保基金潜在缺口的政策工具组合，提升国家治理效能。
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第735期，2021年7月2日
