2019年政府工作报告提出今年要合理扩大有效投资，包括加快实施一批重点项目，完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元等；创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例；落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作（PPP）。这是首次在政府报告中将PPP模式与扩大投资明确联系在一起，并提出以适当降低项目资本金比例吸引更多的民间资本进入基础设施投资领域。报告中关于PPP的相关工作目标切中肯綮，直面目前我国PPP发展中面临的两大问题。
我国PPP发展中面临的第一个问题是，传统意义上的私有资本——民营企业在PPP项目中的参与度较低，尤其是投资规模较大的PPP项目。从财政部PPP综合信息平台项目数据和市场公开采购信息的项目数据可以发现，2013年-2017年公布的6752个全口径PPP项目中，国企数量为3625个，高于民企的3076个，余下的为外企和有限合伙制企业。2014年-2017年，投资额在50亿以上的项目中，民企数量更是远低于国企（央企）数量。2014年50亿元以上的PPP项目中，国企投资的数量有12个，民企没有参与这类大规模项目。2015年国企参与大规模PPP项目数量达到26，同期民企仅为9。到2017年，大项目的国企参与数量已经超过民企的四倍。
导致这一问题的主要原因并不在于政府招投标过程为私有资本设定的门槛更高，而是资本金比例要求使很多民企知难而退。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号文）的要求，目前PPP所涉及的公共基础设施领域的项目资本金比例一般不低于投资规模的20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。民营企业资金实力远不及国企雄厚，在面对投资额更高的项目时更容易望而却步。
我国PPP发展中面临的第二个问题是，中标的PPP项目投资企业中，民企在开工率和准备期方面的表现也明显差于国企（央企）。一般而言，国企（央企）的开工率更高，准备期更短。以项目公司是否成立作为判定是否开工的标志，2016年民企开工率为40.08%，国企（含央企）开工率为46.94%；2017年开工率差别进一步增大，分别为35.2%和50.08%。以中标时间减去开工时间的天数作为PPP项目的准备期，同样可发现排除投资规模的影响后，国企（央企）的准备期明显低于民企，在中标后能够更早落实建设。
这一问题背后的主要原因仍然是民企在融资方面受到的限制。融资限制不仅制约了民企的投标决策，也是项目执行阶段对民企的关键约束。PPP项目开工的准备期主要还是做融资上的准备，民营企业即使在前期因为政策利好拿到了项目，仍可能因项目资本金难以凑齐而中止开工，使得开工率远不及中标率，以及无限期地延长准备时间。尤其是对于过多追求规模而忽视了企业现金流的民营企业，极可能在市场流动性较弱的情况下陷入资金困境。
较高的资本金比例要求和民营企业在融资方面受到的种种约束限制了私有资本对公共服务供给的推动作用。2017年前，民营企业尚能通过“小股大债”和“明股实债”的变通模式筹集资本金，但2017年财政部下发的《规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）明确不允许“以债务性资金充当资本金”。2018年发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》更切断了过去利用理财类产品解决长期资本金的途径。这样一来，通过传统间接融资的途径为PPP项目资本金筹集资金的操作难度陡然上升，使近年来民企对参与PPP保持观望或更谨慎的态度。
两会报告所提出的吸引民间资本和推进政府社会资本合作的措施有望改善上述问题，更好发挥民间资本在政府与社会资本合作中的积极作用。“适当降低基础设施等项目资本金比例”有利于营造民企参与PPP的制度环境。参考国际经验，国外基础设施类项目权益类占比基本都是10%，其他部分以债权性质资本作补充，固定收益类产品大量参与。进一步地，“用好开发性金融工具”是适当放宽对项目资本金来源的认定。此外，可以允许地方政府在符合财政承受能力论证要求、符合地方政府负债率监管要求的前提下，对财务投资人的股份予以回购。作为一项选择权，回购安排在激励社会资本和金融机构的同时，也能够降低项目的风险成本，提高治理效率。
在这些政策方向的指引下，还可配合如下具体措施以推动私有资本在PPP项目中过的参与：一方面，应肯定民企在基础设施建设和公共品提供中的重要作用，完善民企参与PPP的制度环境。针对民企融资难融资贵等问题，可设立针对民企的PPP引导和纾困基金，并发挥政策性银行的作用，为PPP项目提供中长期贷款和优惠利率，以减轻民企的融资成本。另一方面，考虑到民企和国企存在的客观差异，更要进一步完善PPP信息公开制度，使信息公开透明，推动社会资本间的公平竞争，才能尽可能确保PPP项目开工落地，实现公用事业的目标。信息的公开化同时也有利于PPP项目评审和落实过程中的公众监督，防止企业享受优惠政策但消极建设的问题。这些措施的协调配合能够降低民营企业参与PPP的非正式制度壁垒，提升其参与积极性和建设积极性，有利于PPP模式进一步确立其中国特色和中国优势，进而提升公共服务的供给水平和人民的福祉。
