被最近一期《新华文摘》（2009年第5期）全文转载
水和能源一样，不仅和我们日常生活息息相关，而且也关系到国民经济的可持续性发展。水的问题不仅仅是一个部门行业问题，也是一个宏观经济的基本问题。中国城市水业正面临着巨大的挑战。这些挑战包括高速的城市化、差距极大的城市发展水平、严重的水资源短缺和水资源污染、日益增长的行业投资需求，以及大量低效的国有水业企业。为应对这些挑战，自2000年起，中国政府开始推行大规模的城市水业改革。从那时以来，改革经历了打破垄断，开放市场；引入竞争，允许特许经营；以及目前正在进行的建立并完善监管体系的三个阶段。我国城市水业改革的动因与国际城市水业改革的动因极为相似。这场改革的动机有二：一是为了吸引资金，解决行业投资不足问题；二是为了提高运营效率，解决国有水业企业的低效问题。
中国城市水业目前所面临的挑战并不独特。事实上，这些都是长期困扰世界各国城市水业所共有的问题，因为世界上大多数国家的城市水业也都是由政府直接投资垄断经营的。为应对这些共同的挑战，20世纪80年代以来许多西方工业化国家都对城市水业进行了两轮大规模的市场化改革，取得了显著成效，积累了相当丰富的改革经验。第一轮改革旨在通过80年代的民营化、放松监管和市场自由化来重新激活市场功能，使得经济增长方式转型到以市场为主导的模式。尽管第一轮改革较为成功，但还没能完成。第二轮改革旨在通过90年代的重新监管来调整政府、市场和公民社会三者之间的关系，在保持以市场主导经济增长的同时，注重增加社会福利。鉴于所面临挑战的相似性，长期的国际城市水改革实践对我国的城市水业改革具有参考意义。主要启示可概括为以下十个方面。
启示一、水业的行业特点决定了其改革只能走适度市场化的道路。
城市水业服务由于其部分排他性，有限非竞争性和消费不均衡性，一般被认为是一种准公共物品。城市水业是市政公用事业的核心内容，属于基本公共服务的范畴。与其他一般性的竞争行业相比，城市水业具有以下行业特点。第一是区域性，水业服务的提供只能在地方城市管网所覆盖的范围内进行，而不像电力、电信和铁路能在全国范围内实现跨区域的自由流动；第二是公用性，水业服务是针对城市所有居民，而不是某个特定的消费群体；第三是公益性，水作为人的一种基本需要和人权，其服务具有一定的公益性；第四是具有自然垄断性，即呈现出规模经济性和范围经济性；第五是所需投资巨大且具有相当的沉淀性，回收周期长，市场进入壁垒高和竞争度较低；第六是价格具有刚性，由于涉及到一定区域内所有居民的利益，不能完全由市场供需关系所决定；第七是水业运营者容易受到政府的行政干预或社会舆论的“道义说服”，其经营的自主权也会受到一些限制。
水业行业的固有特点决定了其改革不可能像其他竞争性行业一样实现完全彻底的市场化，而只能走“适度市场化”、“有限市场化”或者通俗所称的“半市场化”的道路。第一，水业市场化的业务范围有限。供水、排水和污水处理网络往往是地方性的，并且卷入大量的沉淀资本，具有自然垄断性。由于建设和运营这一部分业务区间，没有多少盈利的空间，对私人部门没有吸引力，只好保留给公共部门。然而，在建立和运营供水和污水处理设施上还是存在着可引入竞争的空间。在这些可竞争性的商业活动中，竞争性投标和周期性的重新投标来批准特许经营合同给私人部门往往是一种提高运营效率的有效途径。第二，即使是在这些可引入竞争的业务中，可实施市场化的程度也有限。国际上许多成功的市场化模式，如法国的特许经营模式和美国的外包经营权模式都是保留水业设施的产权国有，但将水业设施的经营权交给私人公司。
启示二、 水业市场化改革需要系统规划，逐步实施。
水业市场化改革是一项系统工程，需要系统规划，统筹协调。首先，改革的本质是一场涉及到水业服务链上四个角色（即政策制定者、监管者、服务提供者和服务受益者）及其相互责任关系的综合的、深层的、系统性的制度创新。它既不是简单的国有水业企业的民营化改制，也不是一般意义上的招商引资。其次，这场改革实际上是一个全方位的系统的制度提升，关系到法律保障、政策环境、监管体系、所有权、投融资、产业发展等诸方面的协同改革。同时，它也是一场思维方式、运行机制、市场环境、政府功能转型、运营效率、服务质量、公众参与等方面的重大变革。第三，水业市场化改革需要统筹安排。由于各地区的发展不均衡，各城市的经济实力和发展水平也存在着巨大差异，其水业发展也分别处于不同发展阶段。因此，整个水业市场化体系的建设，不可能一步到位，需要一个分阶段、分主题、分区域的统筹协调的战略规划。
另一方面，水业市场化改革也需要以产业整合为基础，采取适当的步骤，逐步加以推进。以英国的水业改革为例，英国在20世纪70年代首先对1000多个分散的水业主体进行产业化重组，整合成10个区域性水务集团。在此基础上，通过十年的努力，使之成为具有国际竞争力的市场主体后，于1989年才最终实现全面民营私有化。一般来说，一旦民营化以后就很难对行业的结构进行重新的水平或者垂直整合。因此，引入竞争和加强监管的改革通常应当在民营化改革之前。此外，民营化本身也应该是一个分层次的、渐进的过程。民营化改革大体可划分为两个层次，第一个层次为国有民营，更深的第二个层次为民有民营。第一层次改革由于只涉及到经营权问题，推行起来要比涉及到所有权的第二层次改革简单容易得多。因此，比较合理的改革方案应当是，首先在第一个层次上对城市水业进行国有民营的改革，等到条件成熟后，再尝试进行第二个层次的民有民营改革。
启示三、改革的战略方向应当是通过制度变革来强化各参与者的角色功能以及它们之间的责任关系。
科学的改革路径应当是通过改革它们的角色功能和责任关系来达到改善服务、提高效率、增加投资的改革目的。我国城市水业改革的总体战略方向应当是通过制度变革来分开和加强政府目前同时作为政策制定者、监管者和服务提供者的角色，增加服务受益者的声音，并增强它们之间的在市场化下的责任关系。首先，应当使每个参与者的角色功能及其履行职责的能力得到增强和完善，尽可能使各参与者具备独立性、专业性和透明性。具体地说，改革应当围绕以下四个方面进行：第一，转换政府职能，以加强政府作为政策制定者在市场化新环境下的角色功能； 第二，建立和完善有效的监管系统，需要成立独立的、专业性的监管机构并不断增强其监管能力；第三，对服务提供者进行多元化，引入市场竞争，提高运营效率，改善服务质量；第四，发展公众参与机制，包括建立服务受益者投诉机制和完善公众听证系统，来及时有效地反映服务受益者的声音和需求。
另一方面，改革应当使四个角色之间的关系更具有可问责性，这样它们之间的游戏规则就需要重新界定和明晰化。加强各参与者之间责任关系的关键是政企分开、政监分开。为了增强责任性，首先要做到政企分开。把政策制定者和服务提供者分开，是校准服务提供者的激励因子与政策制定者所寻求的政策效果所必须的。将政策制定者和服务提供者分开，一方面能够使政策制定者从每天的具体运营压力中解脱出来，更容易专注于整体的社会结果和行业目标；另一方面也能够使服务提供者更具有责任性，并使激励更加有效。当这两者角色混合重叠时，政府倾向于逃避责任、放松监管、甚至隐藏错误。其次，还要尽可能地做到政监分开，即把监管者和政策制定者分开。一个分开独立的监管者可以增强各服务提供者之间的竞争，平衡政策制定者、服务提供者和服务受益者之间的利益，以及避免监管被Stigler(1971)提出的私人利益集团所捕获或者被政府不恰当地干预。
启示四、政府是市场化改革的推手和主体，始终起着主导作用。
首先，政府是水业市场化改革的推手。无疑，水业市场化改革是为了进一步发挥市场机制的作用，更多地依靠市场的力量来达到提高运营效率，增加行业投资的改革目的。但是，国际水业市场化改革的发起者无一例外的都是政府。是政府而不是市场本身或者私人利益集团推动了市场化改革。例如，20世纪80年代英国对公用事业进行民营化改革的主要原因是以撒切尔夫人为首的领导精英阶层的意识形态发生了很大的变化，突出地反映在对政府干预弊端的认识上。英国政府采取了“缩小政府边界”的政策，领导并掀起了对公用事业的大规模民营化改革浪潮。其次，政府还是市场化改革的主体，几乎领导了市场化改革的全部进程。英国政府在民营化改革中做了大量的立法方面的准备工作，制定了更为详细、巧妙的市场规则，加强了监管，主导市场化改革的进程，使得这场改革最终实现了市场与政府的双赢，即“更自由的市场和更多的规则”。
另一方面，政府在市场化进程中始终起着主导作用。首先，市场化改革并不意味着完全民营化和彻底放弃政府责任，相反，必须适时转换政府功能并持续发挥主导作用。西方工业化国家政府在市场化改革中，就从来没有放弃对市场的控制，只是改变了其控制方式。政府对市场的控制转换突出表现为加强了其监管功能，从过去直接的企业管理转型为以规则和法制为基础的行业治理。此外，水业的收益结构特征决定了政府不可能从水业市场上的投资主体中退出，政府仍然是水业公益性、引导性、补贴性的投资主体。在非竞争性的如管网业务领域，政府还必须肩负起主导投资职责，以财政补贴的方式来体现社会效益。在节水和技术引导方面，政府还需要提供引导性资金。即使在一些可竞争性的项目上，政府也要提供一定的补贴性投资，引导和推动私人部门参与。最后，很多政府还选择外包运营权，保留资产所有权的市场化模式，从而掌握了与私人部门合作时的主动权。
启示五、引入市场竞争机制是提高水业运营效率的根本途径。
引入市场竞争机制是提高水业运营效率的关键。市场竞争对水业发展的积极作用主要体现在三个方面。第一是它能够激发企业内部的活力，改善运营效益。竞争性的市场准入投标和周期性的为续签经营合同的再投标，均会迫使水业运营者竭力降低生产成本，提高生产效率。第二是它能够改善社会分配效率。在不完全信息的情形下，竞争还能作为一种信息发现机制，打破企业对信息的垄断，迫使企业无法利用其垄断地位获得超额利润，只能按照正常成本定价，有利于提高社会分配效率。第三是它能够提高政府的监管效率。竞争能使监管者获得更多的监管信息，有助于发现真实的成本水平，解决监管双方的“信息不对称”问题。例如，英国是采用价格上限的方法来规制水价。监管机构通常根据当年的通货膨胀率减去调整系数，为水业规定了一个总的价格上限。这种方法一方面激励水业运营者有效运营和不断创新，另一方面也节约了政府监管成本，提高了监管效率。
民营化固然在某些条件下有助于改善运营效率，但真正促进水业运营者效率提高的却是市场竞争。长期以来，由于城市水业一般都是效率低下的国有企业，人们普遍认为公有制是效率低下的原因。因此，对国有企业所有制改革的私有化几乎肯定能改善其运营效率。此外，以英国为首的西方工业化国家在公用事业民营化过程中，运营效率也确实得到了提高。这似乎更进一步加深了人们的这一印象。但是，英国的民营化改革经验表明，如果只改变企业的所有制，而没有打破企业原有的市场垄断地位，不能引入市场竞争，这些企业未必能提高运营效率。英国经济学家Martin and Parker （1997）在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行比较研究后提出了超产权理论。他们发现在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而在垄断市场上，企业私有化后平均效率的提高并不明显。从总体上分析，英国民营化改革过程是一个不断强化竞争机制的过程。
启示六、建立有效的监管体系是市场化改革的关键。
首先，建立和完善有效的监管体系是世界各国水业市场化改革的重要内容。监管的主要目标是为了实现社会福利的最大化。市场化改革前的国有水业企业，由于没有强烈的利润动机，行业监管的重要性没有充分体现出来。但是改革后，随着投资和经营主体的多元化，行业监管就变得十分重要了。科学而严格的监管既能够防止市场化后的企业对利润无限制的追求，又不妨碍使其保留合理的收益空间。反之，没有监管的市场化对公共福利的所造成的损害要比传统单一的计划体制所引起的效率损失更为严重。其次，有效的监管体系对水业改革的顺利进行是至关重要的。具有可信度的监管体系既能够有助于协调各方的利益，又能够吸引私人部门的投资参与。Guasch（2003）通过对1000个拉美国际的特许经营权案例研究后发现，如果一个国家存在着监管机构，那么具有机会主义色彩的合同重新谈判的概率只有17％，然而，在不存在监管机构的国家中，这种概率却高达60％。
不存在某个单一的监管系统能够适合所有国家。有效监管体系的组织形式和内容必须与某个国家的具体背景，如国家的规模、制度禀赋、初始条件和传统、技术专长和工业结构等等相符合。监管体系的类型主要有四种：一是独立设立的监管机构；二是综合行政部门中设立的相对独立的监管机构，如英国是在环境部下设立环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管部门；三是设立分行业的法定机构同时行使监管和提供服务双重职能的混合模式；四是在纵向分权或协调机制下不单设监管机构，如法国的监管主要是通过市政当局对特许经营合同进行监管。国际经验更赞同一个监管委员会，而不是单一个人的监管者。此外，在那些没有使政策制定者和服务提供者分开的传统的国家里，具有可信度的监管往往需要第三方监管或者独立机构来执行监管条例。总之，对发展中国家而言，不能简单照搬西方工业化国家的监管框架。
启示七、 没有相应的制度支持，民营化的效果有限。
民营化并不是医治国有水业企业效率低下的灵丹妙药。随着20世纪80年代英国成为全球民营化运动的先锋，许多发展中国家和转型经济也在90年代竞相效仿。就在几年前，私有化被广泛地作为激活缺乏效率的公用事业和使滞胀经济重新获得活力的良药妙方。然而，今天对民营化有着相当不同的看法。民营化往往被批评为“兜售过了”和“过于简单化了”。在发展中国家，特别是拉美国家和转型经济，公众对民营化越来越不满。民营化本身并不能自动地增加竞争和提供更好的服务。它往往需要辅以相应的配套政策和改革措施，如倾向竞争的政策和有效监管的制度安排。英国的区域性垄断性水业运营者在1989年进行了民营化。它们开始时并不面临竞争。直到新成立的监管机构——英国水务办公室采取了严厉而科学的价格监管和行业绩效竞争后，才使得水业市场具有较强的竞争性，从而迫使英国水业运营者竞相提高其运营效率。
没有适当的配套制度改革和充分的制度支持，民营化的效果有限。单纯的民营化很难产生增强竞争、提高效率的效果。与西方工业化国家相比，绝大部分发展中国家在公共事业部门的业绩表现都要差得多。在这里，所有权并不是一个解释这种业绩差距的关键性变量，因为大多数西方工业化国家也是用国有公用事业来长期进行垄断经营的。因此，真正的解释应当是背后的不同制度安排。总的来说，民营化往往需要与倾向竞争的监管政策和一个非垄断的市场环境相结合才能达到较佳效果。另一方面，尽管水业市场化改革的目的之一是争取实现投资主体的多元化，但这并不等同于民营化。国际经验表明，旨在变革所有制的民营化并非是水业市场化改革的重点内容和主题。法国的特许经营和美国的外包经营权的改革模式都保留了水业设施的产权公有，回避了所有制变更。即便在英国民营化改革的过程中，英国政府采取的一系列监管政策也都是以强调竞争为主要内容的。
启示八、尽管市场化改革模式较多，但最佳的模式是保留水业设施的产权国有，将设施的运营权交给私人公司。
各国的水业市场化改革实践创立了多种模式。大体可以归纳为两种途径：1）改革现存的国有公用事业；2）引入私人投资形成公私合作，即存量改革与增量改革相结合。对国有企业的改革，除民营化外，还有公司化、国际化或者成立合资企业。公私合作是公共部门与私人部门长期的合同安排，存在着以下六种不同的市场化模式：1）管理/租赁合同；2）BOT和TOT合同；3）全方位服务的特许经营；4）私有民营化；5）公私合资；6）对国有企业公司化。英国是采取完全民营化，并成为民营化的成功典范。法国的市场化改革模式是实行特许经营制度。荷兰的水业市场化模式是国有有限责任公司运营模式，其国有企业完全实现公司化的运作。尽管水业市场化模式多种多样，但比较而言，对我国城市水业改革特别具有借鉴价值的是以法国为代表的特许经营模式和以美国为代表的外包经营权模式。这两种模式都是保留水业设施产权公有，但将其经营权交给私人部门。
与法国的特许经营模式相比，美国的外包经营权模式属于管理/租赁合同，其合同经营期较短，一般只有5-8年。尽管美国相对于英法等国来说起步较晚，但却能够实事求是地寻找到适合于自身的市场化改革道路。经多年的反复实践，大多数州政府选择了外包运营权模式。此方法得到了美国政府和学术界的一致认可。美国国家科学院在其专题研究报告《水务私有化：问题和经验评估》中总结道：在美国，能从私有化中获益最大的模式是保留公用设施产权仍为国有，将公用设施的运行承包给私人公司，即外包经营权模式。美国水行业市场化模式具有以下优势：第一，既可以降低水业运营成本，减少财政补贴，又避免了出售水业国有资产这一敏感话题。第二，由于政府的融资可以享受一些私人投资不能享受的政策优惠，融资成本低。第三，退出机制简单。一旦双方合作失败，私人公司退出经营业务较简单。美国的外包运营权模式值得我们研究和借鉴。
启示九、 正确对待私人部门参与，并通过它提高水业运营者的绩效。
水业改革需要妥善处理私人部门参与所带来的新的挑战。私人部门参与是提高运营者绩效的较好方式，但也会给政府和私人部门带来一系列新的问题。私人部门参与兴起于20世纪90年代初，但是1997年以后发展中国家的私人部门投资连续大幅度下降。与此同时，随着大量的特许经营项目的重新谈判、重新国有化和私人部门参与项目的取消，公众对私人部门参与的早期幻想也随之破灭。私人部门参与兴衰的主要原因是政府和私人投资者均低估了私人部门参与给行业改革所带来的新的挑战。许多项目和改革措施是基于不现实的政策和预期之上。政府高估了它们驾驭改革的能力，其中包括兑现通过提高水价来满足全成本回收的承诺。有时，政府也会采取机会主义的行为，许诺优惠的水价和其他政策来首先吸引私人投资者，但是一旦投资资金进来后，它们就又反悔所承诺的义务。为了应对新的挑战，政府不得不变换其角色和功能，以加强对私人水业服务的有效监管。
另一方面，水业改革应当注重通过私人部门参与来提高水业运营者的绩效。首先，应当把私人部门参与作为整个行业改革的一个有机组成部分。与私营部门合作可以带来一系列资金、专业技术以及运营效率上的收益。更为重要的是，私人部门合作伙伴能够为政策讨论引入新的视角，对水业运营者的财务可持续性和绩效提高均有裨益。通过与私营企业合作，政府可以拓展改革的方式，完善其监管系统。另外还可以：1）形成对服务和商业绩效的关注；2）更容易融资；3）推进政策透明化和可持续性。其次，不能只看重私人部门参与所带来的行业投资，还要发挥采用更多非投资的私人部门参与形式。能够提高运营效率、降低成本和改善服务的私人部门参与的方式有多种多样，其中很多并不要求私人部门投资，例如运营管理合同、外包、租赁和设计—建设—拥有运营合同等。根据私人部门投资和运营参与程度不同，还可以灵活地采取多种不同的混合型私人部门参与模式。
启示十、改革的政治经济学是起作用的。
水业改革不只涉及到经济层面，还具有政治影响。尽管改革的主要目标是提高效率，但也要兼顾公平。由于水对生命与健康是必不可少的，因此它的可获得性和可负担性有着极为重要的社会影响和政治意义。提供可持续的安全用水已经列入联合国千年发展目标，这表明水作为人的一种基本需求，其公益性已在国际上日趋重视。因此，水业改革必须注重其公平性。在推行市场化改革中，政府应当为还没有享受到水业服务的穷人提供更广泛的服务形式。 例如，当菲律宾首都马尼拉市的供水网管系统在1997年民营化后，两个分开的特许经营权都包括有义务地扩大对贫困区住户的服务。此外，政府也需要为穷人设计更为有效的用水补贴机制。以下四个基本原则是适用的：第一，福利政策应当关注适当的受益人；第二，纯收益的用水补贴效果应该通过成本收益分析的检验；第三，简化的补贴机制应当包含合理的管理费用；第四，融资成本和支付渠道应明确界定并接受公众检验。
在改革进程中，还应注重公众参与，建立改革共识，妥善处理市场化改革可能带来的政治不稳的影响，确保改革顺利进行。为了取得更好的运营业绩，需要私人部门参与，但这样会带来政治上的挑战。由于水业服务是被全社会所消费，而且是人们日常生活所必不可少的，发展中国家政府通常会把水价定得比成本低很多。因此，只有大幅提高水价才可能实现全成本回收和对私人投资给予适当回报。但是，水价上调具有较高的政治敏感性。如果价格定到有较大利润空间，往往会引起公众对政府腐败的怀疑。如果水业企业被外国跨国公司收购并具有极大的利润，很可能会激发民族主义情绪。另一方面，职工臃肿的国有企业削减工作岗位，会导致大批职工失业，也会造成社会紧张。因此，政府必须管理改革带来的政治不稳的影响。确保私人部门特许经营合同的透明性是至关重要的。此外，通过公共教育、公共听证、公共协商来进行改革的共识建立，对改革的成功是有益的。
总之，国际经验表明，世界上并不存在一个适合所有情形的通用的水业市场化改革模式。因此，我们只能够根据每个国家的经济、政治和社会的具体特点，从不可能尽善尽美的改革方案中进行选择。尽管如此，世界范围内的两轮以上的水业市场化改革还是取得了显著的成效，积累了相当丰富的经验，并且能为中国目前的城市水业改革提供许多可供参考的教训。这样，借鉴国际城市水业改革的成功经验，我国的城市水业改革，不用像过去那样“摸着石头过河”，而是能够更快更好地找到一条适合我国国情的改革之路，从而实现企业效率和公共福利的共赢。
（原文刊登于《国际经济评论》2008年第11-12期）
