今年的政府工作报告提出，要“深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。”
城市是经济活动的重要空间载体，改革开放以来，我国的城镇化水平得到了快速的提升。1978年，我国的城镇化率为17.8%，到了2020年底，我国常住人口城镇化率已超过60%，取得了举世瞩目的成就。但在过去粗放式的城镇化进程也带来了一系列问题，如“大城市病”、城市规模超出环境承载力、土地城镇化快于人口城镇化、市民化程度不足等。随着我国经济进入新发展阶段，城镇化的路径也必然随着做出调整，以更好地适应新发展格局对城镇化质量的需求。因此，“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”的提出明确了新型城镇化的关键目标，为我国“十四五”期间的新型城镇化道路指明了前进方向。
在推进以人为核心的新型城镇化过程中，需要解决的关键问题主要包括两个方面：一是如何有效解决转移人口对公共服务的共享问题，二是如何引导人口流动以调整城市规模合理分布，使之与当地的发展水平、环境承载力相匹配。对于前者，需要在现有公共服务供给状况的基础上实现帕累托改进，提升城市公共服务供给水平和效率；对于后者，则需要在城市间充分协调，根据各城市发展状况的不同，实现城市间居住舒适性和居住成本的平衡。
在我国目前的城市土地管理制度下，中央政府主要对建设用地指标进行总体控制、而实际土地供给水平则由地方政府具体决定；另一方面，地方政府又是地方公共品的主要提供者，这就导致了地方政府可以通过高价出让土地以获得额外的地方财政收入，以满足提供地方公共品所需的财政支出。但无论是过度的土地供给行为还是过少的土地供给行为，都对新型城镇化建设造成一定的负向影响：当土地出让过多时，大量的土地出让导致城市面积扩张速度过快，土地城镇化快于人口城镇化，直接降低了城镇化质量；其次，高价出让居住用地的行为会在一定程度上带动城市居住成本的上升，从而不利于收入水平较低的转移人口的进入和市民化，并可能导致土地用途失衡。而当土地出让过少时，土地的稀缺同样会导致城市居住成本的上升和宜居性的下降，从而阻碍城镇化质量。与此同时，在城市快速扩张的背景下，众多城市的老旧城区在基础设施、公共服务等方面已较为落后，这无疑降低了这些城区的宜居性，对城镇化质量同样产生了负面影响。
政府工作报告在介绍今年工作重点时指出：“切实增进民生福祉，不断提高社会建设水平。注重解民忧、纾民困，及时回应群众关切，持续改善人民生活。”因此，为了推进以人为核心的新型城镇化建设，需要立足于城市土地、公共品等与居民生活水平密切相关的环节，双管齐下，一方面，从城市土地供给侧入手，优化城市土地资源配置，在满足不同类型城市土地需求的基础上避免土地过度扩张，实现对城市土地的合理利用，从而提高城市发展质量；另一方面，对城市内部现有公共服务供给水平和结构进行优化提升，利用城市更新行动，在实现公共服务水平提升的同时扩大公共服务覆盖面，以在提升城市宜居性的同时促进转移人口市民化。具体来说，可通过以下几个方面进行推进：
第一，立足于城市群和都市圈的整体发展状况，对城市土地供给规模进行总体规划。随着京津冀、长三角、珠三角等城市群和都市圈的发展，城市群内部各城市间的经济联系愈加密切，在这种情况下，单个城市土地供给的规模同样会影响到城市群其它城市的发展。因此，在对城市土地供给规模进行规划时，应立足于城市所在城市群和都市圈的整体发展状况，从城市群和都市圈的层面上进行协调规划，以综合考虑城市土地供给规模变化对城市群内其它城市发展的影响，实现最优城市土地供给规模。
第二，在不同类型城市土地供给方面，应立足于当地实际发展状况，选择适当的城市土地供给水平和结构，以最大程度发挥集聚效应的作用，保障城市化质量。一方面，对各类土地的供给需针对当地的产业结构、人口结构特征进行规划和调整，合理安排生产用地、居住用地、生态用地等不同类型土地的比例，以充分保证城市企业和居民对生产和生活的需求；另一方面，也要避免土地过度供给，对城市发展产生不利影响。
第三，依托城市更新行动，有针对性地提升城市基础设施和公共服务供给水平，营造良好的城市生活环境。今年的政府工作报告制定了新开工改造城镇老旧小区5.3万个的目标，通过城市更新行动来对老旧小区、城中村进行改造和配套基础设施建设，可增加其宜居性，避免出现城市“去中心化”，从而保证城市内部空间结构的合理布局。同时，随着城市更新行动的进行，城市所能提供的公共服务水平得到了提升，可以此为契机，推进城市公共服务水平均等化，增加公共服务覆盖面，缩小转移人口与户籍人口所获得的公共服务水平差距，推进转移人口市民化。此外，需要充分考虑到不同类型公共品供给对不同类型居民集聚促进作用的差异，针对城市的现有集聚状况，在城市更新行动中选择适当的公共品供给，引导城市形成合理集聚，为后续的城镇化进程打好基础。
龚明远
经济学博士，8797威尼斯老品牌博士后，主要研究方向为城市经济理论及应用。在《经济研究》、《农业技术经济》等期刊发表学术论文若干篇，参与《城市经济理论：土地利用与城市规模》等多部译著和著作，并参与多项国家级和省部级课题。
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