在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年奋斗目标迈进。新征程的核心使命，是到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。社会保障作为“治国安邦的大问题”，在现代化国家建设中具有重要作用。本文对我国社会保障的角色定位、历史探索和成功经验进行梳理总结，并结合环境变化和风险挑战，对社会保障的未来发展进行展望。
一、社会保障的角色定位
自古以来，社会保障就是中华民族向往的“人类理想社会”的重要内容和内在要素。中华民族拥有灿烂文明和辉煌文化，中国古代很早就产生了社会保障的思想。两千多年前的《礼记·礼运》有曰——“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养......是谓大同。”这段话描绘了人类理想社会的美好图景，可以视作中国古代社会保障思想的最早起源。
2021年2月26日，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习，中共中央总书记习近平在主持学习时强调，“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。”这一论述深刻阐释了社会保障在社会维度、经济维度和政治维度上的重要角色，尤其是“治国安邦的大问题”的论述更是一针见血地点明了社会保障在现代化国家建设中的极端重要性。
现代化国家建设的根本目的是为了民生福祉、社会和谐和经济发展。社会保障在增进民生福祉、维护社会和谐和促进经济发展等方面都具有独特而重要的作用，是推进现代化国家建设的重要支撑。
社会保障是增进民生福祉的核心力量。“治国有常，而利民为本”，党的十九届五中全会提出的现代化国家建设的若干发展目标，都蕴含着重要的社会保障的内容。在实现“十四五”时期“民生福祉达到新水平”的发展目标中，社会保障是题中应有之义，不可或缺。在实现2035年“人民生活美好”和“共同富裕”等远景目标中，社会保障是一股核心力量，担当重要的历史使命。
社会保障是维护社会和谐的基础力量。“民为邦本，本固邦宁”，社会保障是民生安全网，与人民幸福安康息息相关，关系国家长治久安，在维护社会和谐、推进现代化国家建设方面，具有重要意义。新中国成立70多年来的实践表明，社会保障在经济社会发展变迁中发挥了“社会稳定器”的重要作用。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，社会保障也必将成为维护社会和谐的基础力量。
社会保障是促进经济发展的持久力量。社会保障与经济发展之间存在密切的关系：一方面，经济发展是社会保障的基础。好的经济发展能够支撑好的社会保障，如果没有经济发展，社会保障就成了无源之水、无本之木。另一方面，社会保障也是一种“经济调节器”。健全社会保障可以更好地促进经济发展，尤其是在经济衰退的形势下，社会保障具有一定的逆周期调节功能，是为经济发展保驾护航的持久力量。
二、社会保障的百年探索与实践
中国共产党的初心和使命是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，其实现路径是建设社会主义现代化国家。社会保障作为“治国安邦的大问题”，在现代化国家建设中居于重要地位，是中国共产党践行初心和使命的重要载体。中国共产党自成立之日起，就始终关注劳苦大众，关注民生改善和社会保障。在中国共产党的百年奋斗历程中，社会保障的探索与实践一直是一项重要内容，也构成了现代化国家建设的有机组成部分。
（一）新民主主义革命时期
中国共产党在成立之初，就明确提出了有关社会保障的政策主张。1922年，中国共产党二大宣言提出了设立工厂保险、保护失业工人等改善工人待遇的主张。同年8月，党领导的劳动组合书记部颁布《劳动法案大纲》，阐述了劳动保险制度的建立程序和筹资原则。1925年5月，党领导召开的第二次全国劳动大会通过《经济斗争的决议案》，提出“应实行社会保险制度”。
20世纪30年代，革命政权在局部区域建立，中国共产党立即就将原先的社会保障政策主张转变为实践措施。1931年11月，中华苏维埃临时中央政府成立，组建了劳动人民委员部，内设社会保险局。同年12月，《中华苏维埃共和国劳动法》颁布，其中专门规定了社会保险的内容，形成了革命政权控制区域社会保障的雏形框架。
解放战争后期，东北解放区率先实行劳动保险制度，成为党领导社会保障体系建设的第一次大规模实践。1948年，根据中央指示，东北行政委员会颁布实施《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，为新中国成立后建立全国性社会保险制度积累了宝贵的经验。
（二）社会主义革命和建设时期
新中国成立之初，民生凋敝、百业待兴。在恢复经济、稳定社会的同时，党中央提出实行劳动保险制度，保障劳动群众基本权利、增进社会福利的主张，逐步建立了与计划经济体制相适应、以城镇职工单位保障为主要特征的社会保障制度。
1951年2月26日，政务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》中“逐步实行劳动保险制度”的要求，颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了工伤待遇、疾病和非因工伤残待遇、死亡待遇、养老待遇、生育待遇等五类待遇。该《条例》是新中国第一部社会保障领域的法规，奠定了社会保障制度的框架基础，具有重要的历史意义。
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20世纪50年代，与企业实行劳动保险制度相对应，国家机关和事业单位逐步建立了退休养老制度、公费医疗制度等公职人员保障制度，成为社会保障体系的重要组成。50年代中后期，我国建立了“农村五保”供养制度，部分农村地区自发举办了合作医疗，形成了农村社会保障的雏形。
20世纪60年代前半期，我国社会保障体系在扩大制度覆盖范围、细化工龄计算政策等方面进行了补充和完善。从60年代后半期开始，十年“文化大革命”对社会保障体系造成了巨大的冲击。与此同时，农村合作医疗逆势兴起，取得了显著的进展。
（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期
在改革开放进程中，为适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，我国把社会保障作为改善人民生活的基础民生工程，稳步推进社会保障体系建设，取得了重大进展。社会保障在党和国家事业发展全局中的地位不断强化，逐步发展成为一项重要的社会经济制度。
从20世纪70年代末至20世纪末，我国逐步建立了企业职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度，搭建了社会保险制度的基本框架。在这一时期，具有标志性的政策文件包括《关于安置老弱病残干部的暂行办法》（1978年）、《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《企业职工生育保险试行办法》（1994年）、《企业职工工伤保险试行办法》（1996年）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年）、《失业保险条例》（1999年）等。
进入21世纪之后，我国社会保障制度建设的突出主题是“城乡统筹”，社会保障覆盖范围逐步从城镇职工扩大至农村居民和城镇居民。在养老保险领域，企业职工养老保险制度在试点基础上得到完善，建立了新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。在医疗保险领域，建立了新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度，并完善了城镇职工基本医疗保险制度。2010年，第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过《中华人民共和国社会保险法》，社会保险终于拥有了自身领域的第一部“基本法”。
（四）中国特色社会主义新时代
党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，对我国社会保障体系建设作出顶层设计，推动我国社会保障体系建设进入快车道。中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革委员会会议等会议多次研究审议改革和完善基本养老保险制度总体方案、深化医疗保障制度改革意见等，对我国社会保障体系建设作出顶层设计，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强。
在养老保险领域，我们统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，实施企业职工基本养老保险全国统筹。在医疗保险领域，我们整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，探索建立长期护理保险制度，组建国家医疗保障局。在社保综合领域，我们推进全民参保计划，降低社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金。此外，社会救助、社会福利和社会优抚事业也取得了长足发展。
目前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度的社会保障体系基本建成，形成了世界上规模最大的社会保障体系，社会保障事业发展取得了令世人瞩目的历史性成就。
其一，覆盖范围持续扩大。2012年到2021年，基本养老保险、失业保险、工伤保险参保人数分别从7.88亿人、1.52亿人、1.9亿人，增加到10.3亿人、2.3亿人，2.83亿人。近年来，基本医疗保险参保人数超13.6亿人，参保率稳定在95%以上。2021年，全国4680多万困难群众纳入低保或特困供养，全年实施临时救助1089万人次。
其二，保障水平稳步提高。2012年到2021年，企业退休人员月人均养老金从1686元增长到2987元，城乡居民月人均养老金从82元增长到179元，月平均失业保险金由707元提高到1585元，月平均工伤保险伤残津贴由1864元提高到约4000元。近年来，职工医保、居民医保政策范围内住院费用支付比例分别为80%和70%左右。2012年到2021年，社会救助保障标准逐年提高，城市和农村低保平均标准分别增长了1倍和2倍，特困人员救助供养基本生活标准达到或超过当地低保标准的1.3倍。
其三，保障能力持续增强。目前，基本养老、失业、工伤3项社会保险基金累计结存6.9万亿元，基本养老保险基金投资运营规模不断扩大，基金运行总体平稳。基本医保基金年收支均超2万亿元、惠及群众就医超40亿人次。全国社会保障基金战略储备约2.59万亿元，中央层面划转国有资本充实社保基金总额超过1.68万亿元。
三、中国特色社会保障的成功经验
2016年11月，在巴拿马举行的国际社会保障协会（ISSA）第32届全球大会，将“社会保障杰出成就奖（2014—2016）”授予中国政府，以表彰我国在社会保障工作中取得的卓越成就。国际社会保障协会秘书长在颁奖辞中说：通过强有力和持久的政治决心、不断增加的资源投入和重要的管理创新，中国在过去十年实现了前所未见的社保覆盖面扩大。中国政府获颁“社会保障杰出成就奖”，是我国社会保障历史性成就获得国际社会肯定的一个重要标志。
习近平总书记在总结中国特色社会保障的成功经验时指出，“世界各国发展水平、社会条件、文化特征不同，社会保障制度必然多种多样。我们注重学习借鉴国外社会保障有益经验，但不是照抄照搬、简单复制，而是立足国情、积极探索、大胆创新，成功建设了具有鲜明中国特色的社会保障体系。”具体而言，建设中国特色社会保障体系包括五个方面的成功经验，这些成功经验可以概括为五个“度”。
一是“厚度”，即政治优势的厚度。“坚持发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远”。历史证明，丰厚的政治优势，是中国特色社会保障发展的根本前提。
二是“温度”，即民生公平的温度。“坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。实践表明，温暖的民生公平，是中国特色社会保障发展的核心要素。
三是“高度”，即顶层设计的高度。“坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设”。实践说明，高屋建瓴的顶层设计，是中国特色社会保障发展的系统指南。
四是“力度”，即改革创新的力度。“坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进”。现实表明，有力的改革创新，是中国特色社会保障发展的不竭动力。
五是“适度”，即发展节奏的适度。“坚持实事求是，既尽力而为又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、超越阶段”。现实说明，适当的发展节奏，是中国特色社会保障发展的持续保证。
四、社会保障面临的风险挑战
随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障发展的环境发生了深刻变化，面临着诸多新的风险挑战。
从社会主要矛盾看，我国社会的主要矛盾已发生根本性变化。长期以来，我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”；进入新时代，社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一社会主要矛盾变化对社会保障发展的重要启示在于，社会保障应从“有没有”的阶段跨越到“好不好”的阶段，由此对社会保障发展提出了更高的要求。
从城镇化看，常住人口城镇化快速上升，户籍人口城镇化相对滞后。2021年末我国常住人口城镇化率为64.7%，比2000年的36.1%上升了28.6个百分点；同时，流动人口市民化相对滞后，户籍人口城镇化率只有46.7%，比常住人口城镇化率低18个百分点。这一方面对社会保障制度如何适应人口向城镇流动、如何统筹城乡社保制度发展和衔接提出了新的要求，另一方面也对社会保障等公共服务如何实现对常住人口的均等化提出了更迫切的要求。
从人口老龄化看，老龄人口占比快速提高，人口老龄化急剧深化。我国2000年60岁及以上人口占比10.3%，进入轻度老龄化阶段。2021年我国60岁及以上人口占比18.9%，比2000年上升8.6个百分点。预计我国60岁及以上人口占比，在“十四五”期间将超过20%，进入中度老龄化阶段；在2035年左右将超过30%，进入重度老龄化阶段。人口老龄化急剧深化，对于社会保障特别是其中的养老保险和医疗保险的基金收支将带来十分严峻的挑战。
从就业方式多样化看，灵活就业和新业态就业等非传统就业成为普遍的就业方式。我国已有超过2亿劳动者以灵活方式就业，共享经济服务提供者约8400万人。以平台经济为例，劳动者与平台企业之间的关系主要有三类情形：第一类是符合确立劳动关系的情形；第二类是不完全符合确立劳动关系但企业对劳动者进行劳动管理的情形；第三类是个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的情形。其中，第一类情形按劳动法律进行调整，第三类情形按民事法律进行调整，较为明确；第二类情形较为复杂，对传统的以“单位”为主体的社会保障体系提出了新的挑战，亟需破题解决。
五、社会保障的未来展望
关于科学谋划“十四五”乃至更长时期社会保障事业，习近平总书记提出了五个方面的重要意见，这些意见可以概括为方法论上的五个“看”。
一是“看得全”，即系统观念。“要坚持系统观念，把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，在统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局中思考和谋划社会保障事业发展”。经济社会是一个大系统，我们应当有全局的观念，不能就社会保障论社会保障，而要将社会保障置于国家经济社会发展的大背景下来谋划和推动。
二是“看得远”，即战略眼光。“要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，不断推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展”。我们应当有长远的眼光，要让社会保障为全体人民共同富裕和社会主义现代化强国建设，提供坚实的制度性支撑。
三是“看得早”，即风险意识。“要增强风险意识，研判未来5年、15年乃至30年我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，分析社会保障可能面临的新情况新问题，提高工作预见性和主动性，未雨绸缪采取应对措施”。我们应当有居安思危的意识，要提早看到各种变化可能带来的风险挑战，做好风险预判和政策储备。
四是“看得宽”，即国际视野。“要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，汲取经验教训，既避免像一些拉美国家那样盲目进行‘福利赶超’落入‘中等收入陷阱’，又避免像一些北欧国家那样实行‘泛福利化’导致社会活力不足”。我们应当有宽广的视野，既立足中国，又放眼世界；既看发达国家，又看发展中国家；既看经验，又看教训。
五是“看得透”，即规律认知。“什么时候都不能忘记一个道理，经济发展和社会保障是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船”。对于经济发展与社会保障二者关系的客观规律，我们应当有透彻的认知，既尽力而为又量力而行，确保我国社会保障制度行稳致远。
我国未来社会保障体系建设的总任务是：完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网。这个总任务实际上提出了五个方面的具体要求。展望未来，我们应当围绕这五个要求，在推进社会保障事业高质量发展中，处理好五个重要关系：一是在覆盖全民方面，处理好不同社保项目之间覆盖面大小的关系；二是在统筹城乡方面，处理好城乡不同社保项目之间保障程度高低的关系；三是在公平统一方面，处理好不同地区和群体之间缴费与待遇差异的关系；四是在可持续方面，处理好降低社保费率与基金长期可持续之间的关系；五是在多层次方面，处理好基本保障与补充保障之间的关系。
——原载《8797威尼斯老品牌校报》第1611期第1版
作者简介
郑伟
经济学博士，教授，博士生导师。现任8797威尼斯老品牌风险管理与保险学系主任、8797威尼斯老品牌中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）主任=等。兼任亚太风险与保险学会（APRIA）秘书长、中国保险学会常务理事、中国社会保障学会常务理事及养老金分会副会长、中国劳动和社会保障科学研究院特约研究员、国际学术期刊Geneva Papers on Risk and Insurance编委等。主要研究领域：风险管理与保险学、社会保障。
