2017年7月20日，中国保监会发布《保险公司股权管理办法（第二次征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），再次向社会公开征求意见。《保险公司股权管理办法》已经在2016年12月征求过一次意见，时过半年，第二次征求意见，也说明市场各方对此认识仍有不一致的地方。这是好事情，在一个民主决策的社会，任何法律法规的制定都是一个社会各方力量博弈的过程。纵观此次征求意见稿，主要有以下几个特点：
规定更加详细，便于监管操作
与上次征求意见稿相比，第二版更加严格、细致。主要变化有二：股东分类由三类变四类。根据持股比例、资质条件和对保险公司经营管理的影响，保险公司股东分为以下四类：财务Ⅰ类股东、财务Ⅱ类股东、战略类股东与控制类股东。二是从质和量两个方面对保险公司股东提高了要求。从质的方面说，提高了对保险公司的品质要求，从经营战略、诚信守法历史等诸多方面均有涉及；从量的方面说，进一步提高了对保险公司股东的财务指标要求。进行一步细化分类标准、规范质量与数量标准便于监管操作。
规范控股股东，提高准入门槛
征求意见稿除了前述质量与数量方面对一般股东提出要求外，还规定了不得成为保险公司控制类股东的负面清单。第一版征求意见稿中只有四项负面清单规定，而在新一版中则增加到十项。这一方面提升了控股类股东的进入门槛，防范了一些投机行为；但另一方面，无细则配合，也给予了监管机关更大的自由裁量权。例如，诸如“现金流量波动受经济景气影响较大的、经营计划不具有可行性的、财务能力不足以支持保险公司持续经营的、核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多的、公司治理结构与机制存在明显缺陷的”等等，这些限制性规定涉及主观判断较多，均需细则进行配合。此项规定对目前等待保险公司批筹或者意欲申请保险公司牌照的资本。在此次保险公司股权管理规定的确是史上最严的规定。当前排队申请保险公司牌照的股东也有相当一部分不满足上述条件，而可能萌生退意。
着眼问题源头，规范公司治理
自2015起，一些市场利益主体忽视公司规范治理与经营主业，将保险公司用作融资平台，采用十分激进的产品策略、市场策略与投资策略，在资本市场频繁举牌，形成一系列极具争议的事件。股权管理是公司治理的重要一环，此次征求意见稿如果实施势必形成对保险公司股东的资格筛选，同时从持股数量上降低控股股东持股比例。征求意见稿规定，单一股东持股比例不得超过保险公司注册资本的三分之一（关联股东持股的，持股比例合并计算），从而降低控股股东的影响力，防止纯粹的金融大鳄垄断保险公司经营，影响保险公司的正常企业经营战略。如果说去年发布的一系列管理规定着眼于从保险公司的产品端、经营端与投资端来约束资本大鳄的经营行为，那么此次征求意见稿则是从公司治理端来规范保险公司的经营战略。
规范资金来源、监管出资行为
此次征求意见稿明确规定 “投资人取得保险公司股权的资金，应当使用来源合法的自有资金”，“中国保监会可以对自有资金来源向上追溯认定”。此项规定应该是特别针对近些年来一些投资人利用保险公司本身的市场与财务影响力进行虚假出资、循环出资等行为。如规定不得直接或者间接通过以下资金取得保险公司股权：与保险公司有关的借款、以保险公司存款或者其他资产为担保获取的资金、不当利用保险公司的财务影响力，或者与保险公司的不正当关联关系获取的资金等等。同时还要“严禁挪用保险资金，或者以保险公司投资信托计划、私募基金、股权投资等获取的资金对保险公司进行循环出资”。这些规定在金融企业股权管理规定中独具（中国）特色。这说明保险公司自身资金优势已经成为一些股东虚假出资，空手套白狼的工具，此项规定的出台十分必要。需要注意的是，利用保险公司本身的影响力进行虚假出资、循环出资在中国保险市场十几年前就存在这种问题，现在重新提出来并加以重点防范。这些年来这个问题为何一直未获解决，对此我们也应该反思更深层次的原因。
对保险公司股权监管的其它思考
考虑因素的综合性。经济系统的每一环节都要受到其他因素的制约，金融监管也不例外。我们一直强调要“严格”监管，为此我们不断加大监管权力，并过于强调“实质重于形式”等原则。如果不考虑成本约束的话，“严格”监管完全正确。但过于严格，监管范围过大、监管节点过多则提高监管成本，最终将由纳税人埋单。例如规定保险公司股东“纳税记录良好，最近三年内无偷漏税记录”，没有区分偷税与漏税的问题性质不同。事实上，按照意见稿对控股股东的财务标准要求，很多控制股东可能已经是一些大企业在进行集团化经营，下面子孙公司数十甚至上百，完全杜绝每一个子孙公司不出现一丁点漏税似乎不可能。监管不是万能的，不要为了监管而监管，当然社会各界也不能将保险市场所有的问题都推给监管层，那样只能加大监管成本，影响市场活力，最终徒增纳税人成本。
原则使用的辩证性。监管政策的制定可能要遵循各种原则，原则的使用不能单向强调，应有所限制。例如实质重于形式原则，一般在经济决策管理与企业经营领域强调实质重于形式，但在法律监管领域的使用则有限制，因为过于强调实质重于形式原则一方面影响法律法规的可操作性，另一方面也增加了监管者自由裁量空间从而可能影响执法公平性。事实上，法律监管领域必须重视形式与程序的重要性，实质重于形式原则的应用并无多大效果。如穿透式监管，这主要是针对过去一些投资人通过设置持股公司或者有限合伙企业间接持股的情况，目的在于防止投资人或将难以再通过层层嵌套去隐藏实际控制人。但是层层嵌套间接持股本身并不能规避监管，因为都有工商注册登记资料可查；层层嵌套间接持股只是给监管增加工作量与难度。对于心照不宣、又无合作协议给你汇报的一致行动股东或者代持股东，监管层又怎能游刃有余地运用“实质重于形式”这个监管神器？
监管政策的动态性。此次征求意见稿制定的严格标准是这几年中国保险市场与资本市场一次强烈互动的背景下产生的，契合了当下金融监管的要求，也将会留下它的时代痕迹。但我们仍然要求金融监管站位要高，视距要远，历史、动态的看待监管。当前意见稿的严格标准虽然对一些投资人入股保险公司构成障碍，料未必对社会申请保险牌照热情产生多大的影响，因为这是一个保险业大发展的时代。然而经济社会是变化的，如果回望历史看待问题，我们也曾经历过社会对险资牌照、险资股东资格弃若敝屣的时代，险资增资极其困难，因此也不能说过去的股权管理一无是处。今后中国保险业如何发展仍有待观察，中国乃至亚太已经有20年没有发生大的经济危机，如果再经历上世纪90年代的亚太金融危机，照我们今天这个严格标准，有兴趣且有能力为保险公司增资的股东还能有几个？相信今后对保险公司股权监管的宽严选择、有形之手与无形之手的选择也是一个动态的、与时俱进的过程。
转载自《中国保险报》“北大保险评论”栏目第568期，2017年8月2日
