尽管1998年中国政府开始进行房地产市场化改革时是承诺了要大力发展保障房建设的，但是，保障房建设（原来主要是指经济适用房）在“九五”、“十五”、和“十一五”这三个五年计划里都没有受到重视。全国说来，经济适用房在住宅销售面积里的比重，2003年为13.5%，到2009年则跌到3.55%。这中间当然有“公租房、廉租房”渐渐地取代经济适用房的结构变化原因，但是在2009年以前，全国有一半省份是没有新建公租房和廉租房的。2003-2009年间，全国每年经济适用房的销售面积一直在3300万平米左右，也就是说，每年的经济适用房只有60万套左右。有一个趋势非常明显：即，在经济最发展的沿海城市和省份里，保障房是最不受重视的。有的地方在2009年前基本没有经济适用房的建设。
一个比较完备、比较清晰的保障房体系，是这两年才被党中央和国务院提出，各地才逐步推出经适房、公租房、廉租房、限价房等多品种、多层次的保障房，以实现不同阶层的居民在房价高涨的条件下仍然有其居的目标。各地对于保障房的供地占住宅供地总面积的比重也由2009年的13.63%，上升至2010年的19.83%，到今年的26.67%。今年以来，国务院领导提出要在年内开工1000万套保障房，并且要在“十二五” 期间建成3600万套保障房，使保障房占城市住房的比重达到20%。
“开工”这个任务到9月底已经交卷。可人人都明白，从“开工”到“建成”之间有多长的距离？保障房当然是好事，它事关民生，应该做，早就应该做。但是，当我们冷静想一想：保障房的定位是什么？保障房的规模应该是多大？如何做好保障房？就不能不想到，“保障房未保障”这种在以往三个五年计划里所落下的病根，想在“十二五”一个五年计划内加以治愈，是否会导致地方政府财力“虚脱”？
这里谈三个问题：
第一， 保障房的定位。
保障房能否适合于作为调控房地产市场的工具，来平抑房价？保障房建设只有在一定条件下才能发挥抑制房价上升、抑制房地产泡沫的作用。这个条件就是，保障房建设让政府手中有足够的公租房、廉租房供应能够满足广大居民的租房需求，使得政府开征的房地产税不大可能被房租上升而转移出去。到那时，政府开征房地产税，就可以有效地限制投机性购房需求。也就是说，保障房只是作为政府运用税收杠杆来调控房地产市场的基础，保障房本身并不会让商品房的房价降下来。我们做了1999-2009年11年间的分省的经济适用房面积对于商品房房价的效应的统计分析，发现经济适用房面积的增加根本不会降低房价。在许多年份，许多省份里，经济适用房面积的增加是与商品房价格上升一起发生的。
从理论上说，的确不要指望保障房的建设会直接分流房地产需求。因为，对保障房的需求和对一般商品房的需求，本来是两种不同的需求。总有一些人，由于工作岗位或居住地的不稳定，由于收入水平不稳定，由于财富水平的限制，由于处于生命周期的不同阶段等原因，不会买房而需要租房子住。 像美国这样的发达的市场经济国家，租房的需求还占整个房屋需求的32%。当然，在美国，租房市场的供给主要也是私人部门，政府直接建的公租房在租房的市场中的比重并不大。在我国香港，48%的居民是依靠租保障房（公租房和廉租房）而解决居住问题的。在新加坡，四分之三的城市居民是靠租保障房的。日本政府提供的保障房在城市住宅中的比重则只有13%。目前，保障房占中国城市住房的比重还远未达到20%的目标，就是达到20%的比重，城市居民中的大多数家庭仍然是要自己买房子住的。不要以为住保障房的人增加了，买商品房的人数就会下降。如果让保障房“身兼二任”，让它同时承担“保民生”和“调房价”的两大政策任务，用保障房来限制商品房建设，就有可能使得两大任务相互掣肘，甚至导致双双落空。
在保障房建设还未达到使地方政府控制城市租房市场的程度之前，我们恐怕不能指望保障房建设会抑制商品房价格。保障房应该还原其作为公共品的单一属性：保证在高房价的条件下让低收入的居民仍然可以“人人有其居”。这是第一点。
第二， 保障房应该做多少？
这是保障房的定量问题。在给定的经济条件下，保障房的建设是有最佳规模的。保障房和商品房的关系是一个“机制设计”问题。保障房是具有公共品属性的私人用品，商品房是私人品。 当资源（供地）给定，一国住房中保障房的最优比率问题其实就是公共品与私人品的最优比率问题。 政府可以通过控制土地供地，控制税收（土地出让金），来求出保障房的最优比率。这其实就是在效用函数里包含私人品和公共品，并服从土地供地约束和预算约束时，要解决的公共品最优提供问题。
具体说来，保障房建设的资金的重要来源是政府的土地财政。中央规定，地方政府的土地出让金的10%要用于保障房建设。不错，我们通过对于中国32个省、市、区2003-209年的面板数据的经济计量工作，的确发现，土地财政收入量与经济适用房的建设面积是正相关的；但是，土地财政收入并不会一劳永逸地保证保障房建设的，很可能是，保障房开工得多了，土地财政的收入却不见了，使得一年建1000万套保障房的目标在资金链上发生问题。我们同样通过对于中国32个省、市、区2003-209年的面板数据的经济计量工作发现，保障房（经济适用房）占住房面积比率与地方政府的土地财政收入是显著负相关的。相关系数在-0.43至-0.23之间。这个“负相关”系数说明，一旦保障房在住宅中的比重上升，新增土地供应就会向非市场机制的保障房供地模式倾斜，其结果是土地市场萎缩，最后会严重影响地方政府的土地出让金收入。进入2011年以来，全国地方财政里，许多省份的土地出让金已经出现相当程度的下跌。 仔细查一查，就可以发现，这些土地出让金收入下降的城市都发生了房市“限购”和保障房的大幅度上升。
不要以为中国财政年收入已达10万亿元，地方政府土地财政年收入也超过两万亿元，政府一年建1000万套保障房的预算不过1.5万亿元，似乎问题不大。土地财政的银子是依赖于房地产市场化程度的，而保障房建设是会弱化房地产市场化的。这就是说，如果保障房的进度超过了限度，那就一定会有一只看不见的手把保障房所赖以为资金基础的土地财政抽空，进而将保障房的进度拉回来。世界上的事都是有规律的，一个国家在一个时期内，保障房与商品房的比率，归根到底取决于商品房市场能为保障房建设提供多少税收（包括土地出让金），而后者又取决于商品房市场的繁荣。一旦商品房市场发生萎缩、萧条，保障房就会面临资金链中断。从这个意义上说，即使是为了保障房的建设，政府也不应当让商品房市场严重收缩。
说白了，保障房的资金，无论是中央政府出，地方政府出，还是银行信贷出，最后政府还是得从商品房的市场里获得税收来增加在保障房上投入的资金，并支付银行利息。这就要求，保障房的建设步伐不能太快。快了，会危及商品房市场，损害土地出让金收益，反过来会拖累保障房的建设步伐。合理的决策便是要放慢保障房建设的进度、拉长保障房目标实现的期限。如果在保障房上来一次“大跃进”，代价会很大。耽误了三个“五年计划”的保障房滞后问题，可能也得花三个“五年计划”来加以弥补。其实，如果能够在今后15年内完成中国的保障房建设，乃是中国人民百年之福。
第三， 如何做保障房？
发达市场经济国家的政府也做过保障房，如美国在上世纪30年代，日本在二次大战后的五十年代，都直接建过保障房。但是很快就发现，政府不宜直接参与此事太深，而改为间接提供金融支持，如贷款担保，低息贷款，财政补贴的方式，让居民自己去买房子住，或者让居民按低于市场房租的条件租到房子。
即使是像香港这样的廉租房、公租房很发展的城市，政府在建保障房时也不是事事亲历亲为，而是与私营的房地产开发商合作。 我们现在是最高决策层往下层层摊派，住建部与各个省签合同，省往下面的市、县摊派，县又会向乡镇摊派，从上到下盖保障房。这样快固然是快了，但是作为政绩工程的保障房与社会所需要的保障房可能就会有距离。本来，保障房的社会价值主要是解决大城市、特大城市的平民、贫民的在住房商品化过程中买不起房子的问题，尤其是解决城市化过程中新增城市人口的住房问题。而作为政绩工程的保障房会不顾实际需求遍地都建。这样做本身就偏离了保障房的配置目标，成了为完成保障房任务而做保障房，结果会造成资源浪费。
中国的事都与强大的政府背景密切相关。这可能是百姓之福，也可能是百姓之祸。现在政府重视保障房，本来是好事。不过，即使是天大的好事，也要遵从经济规律。否则，善良的愿望好是好，但须知，通向地狱之路都是由善良愿望铺成的。
（原文发表于《资本市场》，2011.12）
（经济学系 供稿）
. 数据来源：《中国房地产统计年鉴》（2005—2009年），经济管理出版社，北京，2005—2009年各版。
Caplin, A, S. Chan, C.Freeman and J. Tracy:” Housing Partnerships”. MIT Press, 1997.
“建保障房 看新加坡经验”，财新网，2011.8.11.
