内容提要：国际金融危机凸显出IMF份额与投票权机制上的诸多弊端。在多次G20峰会的推动下，IMF份额改革不断稳步推进。G20首尔峰会正式确认发达国家向新兴市场和发展中国家转移超过6%的份额。这是IMF历史上一次最根本性的治理改革，有着多方面的国际政治经济背景原因。份额改革使中国坐上了IMF的第三把交椅，带来了新的机遇与挑战。
关键词：国际货币基金组织份额与投票权改革 国际金融体系 G20
2010年11月，二十国集团（G20）首尔峰会正式确认了早些时候在庆州召开的财政部长和中央银行行长会议就国际货币基金组织（简称IMF）份额与投票权改革所达成的历史性协议，最终兑现了匹兹堡峰会的份额改革承诺。其中，有四点最为引人注目：第一，发达国家将向新兴市场和发展中国家转移超过6%的IMF份额；第二，执行董事会24个席位中拥有9个的欧洲国家将让出两个席位给新兴市场和发展中国家；第三，中国、印度、巴西和俄罗斯组成的“金砖四国”的份额将全部进入前十名；第四，中国持有份额也将从现在的3.72%升至6.39%，位列美国和日本之后，成为IMF第三大股东国。
此轮份额与投票权改革是IMF成立65年以来一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的份额转移方案。份额改革认可了新兴市场和发展中国家在全球经济体系中的重要性，取得了发展中国家和发达国家平等分享投票权的实质性进展。这也意味着IMF这个国际金融体系中最为核心的机构正在逐渐适应世界经济版图的多极化发展趋势，将有利于促进全球经济治理框架的公平性、包容性和合理性。中国份额与投票权的大幅提升也显示了我国的综合实力和国际地位的增加，为其带来了新的发展机遇和艰巨挑战。
一、IMF份额与投票权机制
份额和投票权机制是IMF决策机制中密切相连的两个方面。一方面，份额是成员国向IMF认缴的一定数额的资金，相当于成员国在IMF中所拥有的股份，是衡量各成员国在IMF相对地位的最重要的指标。成员国认缴的份额越多，其在IMF中的地位越高，投票权也就越大。另一方面，成员国拥有的投票权代表其对IMF决策的影响力。成员国的投票权越大，其话语权越高，对重大事项的决策也就更具影响力。成员国的份额和投票权也反映了其在世界经济版图中的相对地位，且随着国际经济结构的变化而进行周期性地调整。
1. IMF份额的作用。IMF日常运作的资金主要来源于其成员国认缴的份额，25%的份额由特别提款权（简称SDR）或主要通用货币（如美元、欧元、英镑，日元等）缴纳，其余75%的份额则由成员国的本国货币缴纳。截至2010年底，IMF的总份额达4768亿特别提款权，约合7557亿美元。份额对IMF成员国来说有三个作用：一是它决定了成员国投票权的大小，两者成正比关系；二是它决定了成员国可以获得IMF贷款的最高限额，贷款累计不超过其份额的3倍；三是它决定了成员国可以获得特别提款权分配的数量，特别提款权的分配一般按照成员国在IMF中份额的相对比例进行（IMF, 2010）[1]。
2. IMF份额的决定。《IMF协定》中并没有具体说明份额应当如何计算决定。在实际中，IMF通常利用份额公式来确定新成员的初始份额，也是历次份额总检查中IMF对现任成员国份额进行调整的依据。份额分配公式是由一系列宏观经济变量通过特定的组合构成，最初的布雷顿森林公式由IMF在1944年设计，其后经过了1963年、1983年和2008年三次修改。现在的份额公式是由GDP、经济开放度、经常账户收入的波动性和官方储备组成的线性公式，其中GDP数据是由60%按市场汇率折算和40%按购买力平价折算的GDP的混合（IMF，2008）[2]。
3. IMF份额的调整。IMF一般每5年对份额进行一次总检查，以评估其资金基础的充足性，并根据世界经济中各国地位的变化进行份额调整。份额调整分为普遍调整和特别调整，分别对应普遍增资和特别增资。普遍增资是所有成员国按照现有的份额等比例增资，而特别增资只是增加个别成员国的份额。只有特别增资才能改变IMF的份额结构，反映成员国在IMF中地位的相对变化。自成立以来，IMF已经对份额进行了14次总检查和2次临时检查，一共做出了10次份额调整（IMF, 2010）。
4. 投票决策机制。IMF的决策机制包括协商一致和投票表决。协商一致表决并非是一致同意的表现，通常是在非正式会议上进行，被发达国家所主导，因而此种决策机制对发展中国家来说不起实质性的作用。IMF决策中真正起到实质性作用的是以多数票原则为基础的投票表决。多数票制度包括51%的简单多数、70%的特别多数和85%的特别多数三种。成员国总票数由两部分所组成：（1）基本票，每个成员国都拥有250票，反映了主权国家平等的原则；（2）加权票，根据所缴的份额得到，每增加10万特别提款权份额便增加一票，反映了成员国的经济实力（黄梅波，2006）[3]。
二、IMF份额与投票权机制的弊端
此轮国际金融危机既暴露出IMF在维护国际货币与金融稳定职能上的严重不足，也凸显出其内部治理结构的诸多缺陷。一方面，少数西方发达国家IMF这个当今最重要的多边全球经济治理机构中拥有过多的份额和投票权，严重影响了IMF的有效性、合理性和公平性（见表1）。另一方面，国际金融危机使得新兴市场和发展中国家的经济实力明显增强，正成为牵引世界经济复苏的火车头，然而它们在IMF的份额却被大大低估，代表性严重不足。因此以西方发达国家为主导的IMF必须做出相应调整，从而更好地反映世界经济的客观现实。IMF份额和投票权机制存在着以下五方面的弊端：
表1 IMF24位执行董事所在国家的份额与投票权（截至
2010
年
10
月
1
日
）
| 国家
|
份额
|
投票权
|
国家
|
份额
|
投票权
|
| 百万SDR
|
百分比
|
数量
|
百分比
|
百万SDR
|
百分比
|
数量
|
百分比
|
| 美国
|
37，149.3
|
17.09
|
371，743
|
16.74
|
印度
|
4，158.2
|
1.91
|
41，832
|
1.88
|
| 日本
|
13，312.8
|
6.12
|
133，378
|
6.01
|
瑞士
|
3，458.5
|
1.59
|
34，835
|
1.57
|
| 德国
|
13，008.2
|
5.98
|
130，332
|
5.87
|
西班牙
|
3，048.9
|
1.40
|
30，739
|
1.38
|
| 法国
|
10，738.5
|
4.94
|
107，635
|
4.85
|
巴西
|
3，036.1
|
1.40
|
30，611
|
1.38
|
| 英国
|
10，738.5
|
4.94
|
107，635
|
4.85
|
韩国
|
2，927.3
|
1.35
|
29，523
|
1.33
|
| 中国
|
8，090.1
|
3.72
|
81，151
|
3.65
|
阿根廷
|
2，117.1
|
0.97
|
21，421
|
0.96
|
| 意大利
|
7，055.5
|
3.24
|
70，805
|
3.19
|
丹麦
|
1，642.8
|
0.76
|
16，678
|
0.75
|
| 沙特
|
6，985.5
|
3.21
|
70，105
|
3.16
|
伊朗
|
1，497.2
|
0.69
|
15，222
|
0.69
|
| 加拿大
|
6，369.2
|
2.93
|
63，942
|
2.88
|
泰国
|
1，081.9
|
0.50
|
11，069
|
0.50
|
| 俄罗斯
|
5，945.4
|
2.73
|
59，704
|
2.69
|
埃及
|
943.7
|
0.43
|
9，687
|
0.44
|
| 荷兰
|
5，162.4
|
2.37
|
51，874
|
2.34
|
塞拉利昂
|
103.7
|
0.05
|
1，287
|
0.06
|
| 比利时
|
4，605.2
|
2.12
|
46，302
|
2.08
|
卢旺达
|
80.1
|
0.04
|
1，051
|
0.05
|
资料来源：IMF官方网站。
1. 份额分配缺乏科学性和透明性。IMF成员国的投票权以份额计算公式为基础，公式则由诸多参数和对应的权重构成。从IMF先后四次形成的份额公式看，其参数和权重选择缺乏科学依据，随意性较大，缺乏透明性。份额公式的计算结果并不令人满意，夸大了发达国家在世界经济中的份量，而新兴市场和发展中国家经济实力的增长却未能在份额及投票权中得到应有的体现，严重影响份额公式作为决定成员国份额和投票权的客观依据的公平性与合理性（朱光耀，2009）[4]。IMF的份额分配也呈现出强烈的历史继承性，很大程度上损害了IMF在全球金融治理的合法性（鲁茉莉，2009）[5]。
2. 基本投票权让位于加权投票权。IMF每个成员国等额的250票基本投票权自实施以来一直固定不变，而加权投票权则随着成员国份额的变化不断加以调整，长期积累下来使得基本投票权与加权投票权比率严重失调。IMF 成立以来, 以份额投票的数额增加了数十倍, 但是, 每个国家等额的基本投票权却没有增加,，使得基本投票权在总投票权的比重由成立初的11.3%下降到目前的2.1%（徐明棋，2006）[6]。这样，基本投票权已失去了其原来的职能，以“一国一票”为代表的主权平等原则彻底让位于“一美元一票”的原则（邹佳怡，2005）[7]。在加权投票中，西方发达国家占据了绝对优势，而广大发展中国家的发言权和代表性严重不足。
3. 发达国家所占的份额过大。如表1所示，发达国家在IMF拥有的份额过大，而新兴市场和发展中国家所占份额则太小。改革前拥有最多份额的前五个国家依次为美国（17.09%），日本（6.12%），德国（5.98%），法国（4.94%），英国（4.94%），总计高达39.07%。此外，执董会中的9个欧洲发达国家就拥有27.34%的份额。然而，“金砖四国”中国（3.72%）、俄罗斯（2.73%）、印度（1.91%）、巴西（1.40%）的份额加在一起也不足10%。IMF中份额决定着投票权，而投票权决定决策权，投票权的过于集中使得少数发达国家拥有过多的决策权，使得发展中国家的利益得不到合理保障。
4. 欧洲国家在执行董事会所占的席位太多。IMF处理日常事务的决策机构是由24人所组成的执行董事会。改革前拥有最大份额的5个国家美国、日本、德国、法国、英国各派1位执行董事，另外19位则由各个区域的国家选出。执行董事的分布结构如表1所示，欧洲（不含俄罗斯）占9席，亚洲7席，北美2席，拉美3席，非洲3席。欧洲发达国家在24个执董中所占比例高达37.5%，其代表权明显偏大，甚至连美国也认为欧洲的席位过多。荷兰和比利时在世界经济中的比例早已大幅下降，但仍就占据执董席位。
5. 美国“一股独大”，拥有实际否决权。根据《IMF协定》，最重大事项需要经过85%以上的特别多数票决定。票数最多的美国就拥有371743票，占总票数的16.74%，而最小的南太平洋国家图瓦卢只有268票，占总票数的0.01%（IMF, 2010）。这实际上赋予了美国在这些事项上的否决权，产生了“一股独大”的现象。美国单一国家在IMF这个全球经济治理最重要的多边金融机构中拥有实质性的一票否决权，这不仅会挫伤广大发展中国家参与IMF决策的积极性，也会妨碍IMF决策机制的公平性、公正性、合理性。
三、IMF份额和投票权改革的进程及其原因
随着世界经济格局的变化，成员国要求其在IMF中的地位与其经济地位相称的呼声越来越高，为此IMF份额和投票权改革被提上议事日程。自2006年9月起，IMF新加坡年会拉开了份额和投票权改革的序幕。特别是国际金融危机爆发之后，IMF和世界银行的份额与投票权改革再次成为国际社会关注的焦点。2009年4月的G20伦敦峰会首次达成了改革国际金融组织的共识。在其后多次G20峰会的推动下，IMF份额改革不断稳步推进，并在G20首尔峰会前最终得以实现。IMF份额改革之所以能够在短期内顺利实现，有着以下五方面的国际政治经济背景原因：
1. 国际金融危机使世界经济版图发生了重大变化。一方面，传统发达国家美国、日本和欧盟的经济遭受了重创和打击。而另一方面，以“金砖四国”为代表的新兴市场和发展中国家迅速崛起，特别是2009年以来以中印为首的发展中国家首次取代西方成为全球经济发展的最大引擎。据IMF预计，2008年到2014年，“金砖四国”对世界经济增长的贡献将达到61.3%。在当今世界经济格局中新兴市场和发展中国家的实力明显上升的背景下，IMF份额分配格局与世界经济版图差距拉大，严重落后世界经济变化的现实，因此迫切需要对此做出相应的调整。
2. G20取代八国集团（G8）呈现出全球金融治理的新模式。长期以来，西方主要发达国家通过G8掌控着全球经济治理的主导权。随着全球经济格局的变化，新兴经济体实力的增强，G8已无力处理全球性经济问题。在这种情况下，G20取代G8，成为当今治理全球经济的核心力量。它是由发达国家和发展中国家共同治理全球金融秩序的新模式，其代表性更大，更能反映全球财富与实力重新分配的新现实。因此，G20为发达国家和发展中国家就重大全球经济问题进行有效沟通提供了新的平台。此次IMF份额改革之所以能够在短期内顺利实现，G20峰会应当说是功不可没，因为正是在连续几番G20峰会的推动下，IMF的份额改革才能得以被迅速提上日程并稳步加以推进。
3. 金融危机下美国外交战略从“单边主义”转向“多边主义”。首先，奥巴马政府正努力将美国外交带入一个新自由主义时代，摒弃了上一届布什政府“单边主义”，极力主张“多边主义”，强调国际协调与多边合作（牛新春，2009）[8]。奥巴马积极利用G20作为平台，主动与发展中国家分享权力，积极推动国际金融机构的治理改革，要求赋予新兴市场和发展中国家更大的话语权和代表性。其次，国际金融危机也使得美国意识到单靠自身力量无法解决系统性的全球金融危机问题，必须依靠IMF那样的国际金融组织，从而积极推动IMF份额改革的进程。可以说，金融危机后美国外交战略从“单边主义”重新回到“多边主义”为此次份额改革顺利实施提供了重要契机。
4. IMF本身也积极推动自身治理机制改革。一方面，金融全球化的发展迫切要求全球范围的经济协调与合作。而IMF治理机制的根本缺陷使其在预防及处理全球或区域经济危机时协调力度和广度远远不够。另一方面，随着国际金融危机的恶化，IMF连续向冰岛、乌克兰、匈牙利以及更多国家借出资金，IMF可用资金面临枯竭（李本，2010）[9]。G20伦敦峰会同意对IMF增资至1万亿美元，但IMF的增资离不开新兴市场和发展中国家的支持。但是不公平的份额与投票权机制极大地挫伤了不少国家参与增资的积极性。在这种份额改革直接关系到IMF的未来发展的情况下，IMF本身也迫切要求改革，并成为这次改革的重要推动力量之一。
5. 中国对外开放战略作出相应调整，积极参与全球经济治理。传统上，中国对外战略以双边为主，多边为辅。但近年来，随着全球经济日益深化以及中国经济实力的上升，其外交政策与战略也做出了相应的调整。中国开始日益强调多边机制的重要性，加强与IMF、世界银行等国际金融组织的交流与合作，已将积极参与全球经济治理作为其实施互利共赢的对外开放战略的重要组成部分。在实践上，中国自始至终积极开展多边金融外交，在多次G20峰会上呼吁尽早兑现匹兹堡会议的份额改革承诺，协调各方，大力支持IMF和世界银行的份额与投票权改革。
四、份额与投票权改革给中国带来了新的机遇与挑战
在当今国际经济结构发生巨大变化之际，此次IMF份额改革对中国具有重大意义。早在IMF成立之初，作为创始国之一的中国的份额曾经仅次于美国和英国位列第三，然而目前中国的份额已跌至第六位，这显然与中国已是世界第二大经济体的身份不相称。这次份额改革使中国坐上了IMF的第三把交椅，是国际社会对中国经过三十年的改革开放综合实力上升的肯定，是中国金融外交所取得的重大胜利，也是中国走向金融大国的道路上所迈开的关键性的一步，无疑将会带来新的发展机遇。但另一方面，这也意味着中国今后要承担更多的国家责任，面对新的艰巨挑战。
1. 份额改革给中国带来新的发展机遇。此次改革使中国在IMF中所占份额和投票权上升到第三位，其在IMF中地位获得了极大的提升，拥有了更多的话语权。为此，中国应积极抓住此次份额改革带来的发展机遇，积极推动下列目标的实现：（1）促使人民币国际化，争取加入特别提款权的货币篮子；（2）实现贸易大国向金融大国的转变，与发达国家在金融领域开展互利双赢的竞争；（3）推动G20机制化使之在全球经济治理中发挥实质性作用，并以它为主要平台，进一步使中国的份额提高到与自身总体经济实力相符合的第二的水平。
2. 份额改革将加强中国与IMF的合作关系。一方面，份额改革后，IMF可以继续通过技术支持和政策建议等方式帮助中国发展经济，完善金融市场秩序，提高防范金融危机的能力。另一方面，中国也可以为IMF提供更多的支持。中国可以为IMF提供更多的资金支持。中国目前对IMF是为数不多的债权国之一。2008年国际金融危机发生后，IMF紧急援助一些危机国家后面临资金匮乏，不得不进行债券融资。中国积极认购了500亿美元的IMF债券，提供了最大的支持。此外，中国还可以继续派员出任IMF高级职员，进一步推动其工作人员的多样性和职能的有效运作。
3. 份额改革将使中国肩负更大的国际责任。份额改革使中国的国际地位获得提升的同时，也意味着中国将承担更多的国际责任: (1) 份额提高意味着中国将更大规模向IMF进行增资；(2) 作为最大的发展中国家，中国应利用自己投票权排行第三的地位，更多地为广大发展中国家争取到合理利益，推动发展中国家和发达国家平等分享IMF份额这一目标的实现；(3) 作为全球五大具有系统稳定性的经济体之一，中国也要注重与发达国家更好地进行战略协调，为维持世界经济的稳定承担更多的国际责任；(4) IMF仍需进行一系列的后续改革，中国对于推动其改革负有更多的大国责任。
4. 份额改革也给中国带来了新的挑战。首先，中国面临提高自身全球治理能力的考验（梅新育，2007）[10]。中国在IMF中赢得更多的话语权和影响力，就必须表现出相应的全球治理能力。正如中国当年加入WTO一样，如何实现从规则的接受者到规则的制定者的转变对中国来说也是一个重要课题。其次，中国话语权的提高，会增加与美国、欧洲、日本以及主要发展中国家产生摩擦的可能性。中国也要积极妥善处理与这些国家的战略合作关系；最后，中国还必须清楚认识到，份额调整是动态性的，如果中国经济未来不能达到份额所需要求，还可能被调整下来。因此，中国更应加快自身经济发展，以确保未来在国际经济版图中的相对地位进一步稳定或提高。
五、结束语
总体而言，此次IMF份额和投票权改革体现了提高新兴市场和发展中国家的话语权和代表性的强烈要求，在很大程度上纠正它们在世界经济中的相对地位与IMF份额极不匹配的状况，为最终实现发展中国家和发达国家平等分享投票权的目标迈出了历史性的一步。和世界银行的投票权改革一样，这也是一次较为明显的权利东移，赋予以金砖四国为代表的新兴市场和发展中国家更多的话语权，有助于打破欧美长期垄断布雷顿森林机构话语权的局面，同时也为建立一个公平、公正、包容、有序的国际金融体系贡献了一份重要力量。
尽管份额改革是IMF治理机制改革的核心，但它只是IMF整体改革的一部分。IMF治理结构还遗留诸多问题，如领导人选拔程序不透明、执董会席位分布不均衡、政策决策程序仍由发达国家主导、工作人员的多样化不够以及“一股独大”等问题。此外，IMF还需要对其职能进行改革以应对世界经济和金融发展所带来的新挑战。最后，作为国际货币体系的主要机构载体，IMF的改革也仅仅是国际货币体系改革的一个部分。因此，IMF的改革仍有待进一步深化。改革的总体方向应当是以多边主义来指导全球经济治理，使得IMF的内部治理和外部职能以及国际货币体系更符合世界多极化发展的要求。
参考文献：
[1] IMF，IMF Quotas , November 5, 2010。
[2] IMF, "Reform of IMF Quotas and Voice: Responding to Changes in the Global Economy", Issues Brief, April 2008。
[3] 黄梅波：《国际货币基金组织的内部决策机制及其改革》，《国际论坛》，2006年1期。
[4] 朱光耀：《国际货币体系改革由共识进入实践》，《理论视野》，2009年11期。
[5] 鲁茉莉：《新的份额公式：国际货币基金组织治理改革的关键》，《外交评论》，2009年6期。
[6] 徐明棋：《论国际金融体系改革与布雷顿森林机构重塑》，《国际金融研究》，2006年1期。
[7] 邹佳怡：《关于布雷顿森林机构改革的几点观察》，《世界经济与政治》，2005年5期。
[8] 牛新春：《奥巴马外交：一个新自由主义的时代》，《现代国际关系》，2009年第5期。
[9] 李本：《国际货币基金组织份额制改革与中国的进路分析》，《法学论坛》，2010年3期。
[10] 梅新育：《国际货币基金组织改革：中国面临三重考验》，《中国金融》，2007年第4期。
该文发表于《国际经济评论》2011年第2期。
