世界银行投票权改革评析
谢世清 曲秋颖
内容提要 国际金融危机暴露出布雷顿森林机构制度设计的诸多弊端，凸显了其改革的必要性和迫切性。G20取代G8也为改革的可行性奠定了良好基础。世界银行改革使发达国家向发展中国家转移了3.13%的投票权，折射出世界经济版图的多极化发展趋势；同时也使中国坐上了世行的第三把交椅，带来了新的机遇与挑战。总体而言，改革迈出了历史性一步，但仍需深化。
关键词 世界银行 投票权改革 国际金融体系 布雷顿森林机构
2010年4月25日
，世界银行集团发展委员会一致通过了包括提高发展中国家投票权以及增资862亿美元的改革方案。其中最为引入瞩目的有两点：第一，发达国家向发展中国家转移3.13%的投票权，使发展中国家在世行的投票权上升至47.19%。这次改革是世行历史上第一次以提高发展中国家话语权为主要目标的一次治理结构改革，并迈出实质性步伐。它既反映了世界经济版图的多极化发展趋势，也标志着世界正进入一个发达国家与发展中国家共同治理的新时代。
第二，中国在世行的投票权从原先的2.77%提升至4.42%，取代德国成为仅次于美国和日本的世界银行第三大股东国，给中国带来了新的机遇与挑战。改革认可了中国的发展成就和在全球日益增强的经济影响。中国投票权大幅上升，反映了中国30年改革开放的成就以及对世界经济增长的贡献。中国在的世行话语权提升无疑将有助于提高中国的国际地位和影响力，使中国走向国际金融领域的前台。同时，改革还将使中国承担更大的国际责任，也对如何妥善处理好与各大国之间的战略协作关系提出了新的挑战。
一、改革的必要性、迫切性和可行性
布雷顿森林机构包含世界银行集团（简称世行）和国际货币基金组织（简称IMF）。前者为发展中国家提供发展援助，后者通过帮助各国调节国际收支，以稳定国际货币体系。两者的投票权是成员各国行使权力参与国际经济治理的基础，由反映主权平等原则的基本投票权与反映贡献度的加权投票权所构成。每一个成员国拥有250票基本投票权，此外每认购10万美元股本就额外增加一票，随着份额的增加而增加。然而，随着战后世界经济形势的巨大变化，布雷顿森林机构原有制度设计显露出诸多弊端，既不能准确反映国际经济格局的变化，也不能合理体现发展中国家的代表性和话语权。
（一）改革布雷顿森林机构的必要性
第一，基本票与加权票的比率严重失调，以“一国一票”为代表的主权平等原则彻底让位于“美元”决定投票权原则。以IMF为例，基本投票权的比重不断下降，由1958年的15.6%下降至2007年的2.1%①。第二，少数发达国家的投票权占据绝对优势，美、日、德、法、英五国共计控制着37.29%的投票权，其中美国在世行占据15.85%的投票权，拥有实际否决权。第三，份额计算公式缺乏科学性和透明性，影响了以此为基础的投票权分配的公平性和合理性。尤其是发展中国家的投票权太少，与综合经济实力严重不符。以中国为例，2008年中国占全球GDP的6.4%，但它在世行的投票权只有2.78%。
（二）金融危机凸显改革迫切性
此次金融危机始发于作为全球金融中心的美国，引起全球金融市场秩序紊乱，发达国家的经济纷纷出现大幅下滑。IMF不仅没有及时预测到危机的爆发，低估危机的严重性，而且在危机应对过程中显得力不从心。这使得世界各国深刻认识到国际金融体系改革的必要性和迫切性。由于国际金融机构是现行国际金融体系的重要载体，因此改革国际金融体系需要首先从改革国际金融机构开始②。其中，首要工作是推动世行和IMF内部治理机制的民主化改革，以增加发展中国家的话语权和投票权。此外，国际金融危机的爆发也使得各国改革的动力和意愿大大增强，同时推行改革所遭遇的国内政治阻力也大大减少，这些也为改革创立了良好的政治环境和历史契机。
（三）G20新机制为改革的可行性奠定了基础
金融危机也使得原来的八国集团（G8）作为协调世界经济政策主要论坛的地位日益衰落。随着新兴市场国家在世界经济中的影响力不断增加，二十国集团（G20）逐步取代G8，已取得当今全球经济治理中的核心地位，并成为协商世界经济合作的新平台，为推动国际金融体系改革的可行性奠定了基础③。金融危机后，G20先后举行三次峰会。特别是2009年9月的G20匹兹堡峰会重点讨论了发展中国家在布雷顿森林机构的话语权问题，并决定发展中国家在世行将至少增加3％的投票权，将发展中国家在IMF份额提高到至少5％以上。此次改革落实了G20峰会有关世行改革的要求与精神。
二、改革折射了世界经济版图的变化
金融危机以来，全球经济力量从美、日、欧等发达国家向迅速崛起的中国和印度等发展中国家倾斜，世界正朝着快速演变的多极化方向发展。此次改革从一个侧面揭示了这种世界经济版图的新变化，是广大发展中国家在世界经济中的总体实力不断增强的必然结果。后金融危机时代，发展中国家为世界经济的复苏与恢复增长发挥着越来越重要的作用。因此，布雷顿森林机构也必须通过自身的治理与决策机制改革来适应这一新的现实，以提高它们作为多边开发机构在国际经济事务中的公平性、代表性和合理性。
（一）美国仍然占据主导地位
金融危机发生后，世界“一超多强”的经济格局没有发生根本性的改变。美国仍然占据主导地位，主要体现在：第一，美国仍然是世界上经济总量最大的经济体，2008年其GDP占全球比重为23.44%；第二，尽管金融危机使美国受到了较大幅度的冲击，但其实体经济长期所积累起来的市场机制、创新能力并没有消失，且自我恢复能力较强；第三，美元依然是国际货币体系中最主要的储备货币，其作为国际金融和贸易领域中的主要计价与结算工具的地位在短期内不会改变；第四，美国仍然在国际金融机构中占据主导和控制地位④。美国在世行中的投票权维持15.85%不变，依然把持头把交椅，且保留了实质性的一票否决权（见图1）。
资料来源：世界银行官方网站
（二）日本经济再受打击
尽管此次国际金融危机起始于美国，但也使得日本和欧洲国家元气大伤。日本已经十多年来一直陷于经济低迷与衰退，其占全球GDP的比重从1994年达到最高峰18%后，呈现出逐年下降的趋势。此次金融危机对日本经济实力又是一次巨大打击。令人担忧的是近年来日本公共债务规模持续扩大，有可能引起严重的财务危机。与之相对应的，日本在世行的投票权从7.62%减少到6.84%，下降了10.24%，成为削减幅度最大的国家。这也是日本自1952年加入世行以来投票权首次缩小。尽管如此，日本投票权仍然位列第二，与其作为全球第二大经济体的地位相称。
（三）欧洲国家经济实力受挫
尽管欧盟作为一个整体，其总体经济规模已超过了美国，成为世界经济中的重要一极，但许多欧洲国家在这次金融危机中遭受了重创。据IMF估计，欧元区的金融损失达到8140亿美元，如果加上英国的6040亿美元和其他欧洲国家的2010亿美元，损失总额将高达16190亿美元，并超过美国的总损失10250亿美元⑤。最近，以葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙（PIIGS）为代表的欧洲主权债务危机进一步削减了欧洲国家的经济实力。欧洲三强的投票权也相应地有不同程度的减少，德国的投票权从原来的4.35%减少到4.00%，法国从4.17%减少到3.75%，英国也从4.17%减少到3.75%。
（四）新兴经济体成为世界经济发展的主要动力
近年来，以“金砖四国”（中国、印度、俄罗斯和巴西）为代表的新兴经济体迅速崛起。它们保持了持续高速的经济增长，对国际贸易、国际金融以及世界经济增长做出了突出贡献。2008年它们拥有全球GDP的15%左右。据IMF估计，“金砖四国”对世界经济增长的贡献预计达到60％以上。长期以来，这些国家在国际金融体系中的代表权、话语权严重不足，但随着经济实力的上升，它们各自或联合发出了要求对国际金融体系进行改革的一致呼声。此次改革中印度从2.77%上升到2.91%，巴西从2.06%上升到2.24%，俄罗斯则维持2.77%不变。
（五）中国的经济实力在不断增强
早在2007年，中国经济就超过了德国，成为世界第三大经济体。即使在2008年全球金融危机最严峻的时期里，中国经济仍然保持了强劲的增长势头。2009年，在美国和欧盟分别出现经济负增长的时候，中国经济依然是全球经济的亮点，全年实现8.7%的增长，对世界经济增长的贡献超过50%。随着中国经济地位和影响力的日益上升，中国在国际金融体系中的话语权已有了较大程度的改善。例如在2009年，中国先后加入了美洲开发银行、巴塞尔银行监管委员会和金融稳定委员会⑥。这次改革使中国的投票权增加了1.33%，比改革前增长了60%，占发达国家向发展中国家所转移的所有投票权的50%以上，成为此次改革的最大赢家。
三、改革给中国带来了新的机遇与挑战
这次改革使中国坐上了世界银行的第三把交椅，对中国具有重大意义。一方面，中国的投票权的大幅上升反映了国际社会对于中国改革开放三十年取得成就的认可，赋予中国捍卫国家利益，深化国际化进程，加强与世行伙伴合作的新机遇。另一方面，投票权的增加也意味着中国应该肩负起更大的责任。在推进国际金融体系改革的过程中，如何妥善处理好与各大国之间的利益平衡与战略协作关系给中国也带来了新的挑战。因此，投票权改革之后的中国将面临机遇与挑战并存的新局面。
（一）改革使中国迎来了捍卫国家利益的新机遇
此次改革使中国的投票权从2.77%上升到4.42%，增幅达60%，这反映了世行对中国为世界经济增长所做贡献的认可，也使中国在国际经济事务中获得更大的话语权。中国应该抓住此次机遇，迎来新一轮国际化进程，推进国际金融体系改革，从金融大国逐渐转变成为金融强国。一是积极推进人民币国际化，打破美元的垄断地位，实现国际货币的多元化；二是以建设上海国际金融中心为突破口，继续深化我国的金融体制改革，推动中国的金融市场化进程；三是积极推进G20机制化，加强其在现有国际金融体系中的权威性和影响力，以它为主要渠道推进国际金融体系的改革。
（二）改革加强了中国与世行的伙伴合作
世行的改革将进一步加强世行与中国的伙伴合作关系。一方面，世行将继续通过项目贷款、咨询和分析服务（AAA）和世界银行学院（WBI）培训帮助中国在融入世界经济、减少贫困、缩小社会不平等、应对资源稀缺和环境挑战等方面取得发展进步。而另一方面，中国也可给世行提供三方面具有建设性的帮助和贡献：一是通过世行“知识共享中心”的地位向发展中国家介绍中国改革和发展的经验，支持发展中国家自主选择发展道路⑦；二是中国还可以向世行提供专家到其他发展中国家从事技术援助；三是有特殊专长的中国公司，如水电站大坝建筑公司还可以到一些急需这方面技术的发展中国家参与世行项目的建设。
（三）中国也将肩负起更大的国际责任
作为一个发展中大国并且拥有世行的第三大投票权，中国所需要承担的责任也会相应增加。首先，作为最大的发展中国家和新兴市场国家，中国将成为引导世界多极化趋势的主要国家之一。进入世行股东“前三甲”后，中国应该在调动新兴经济体经济的活力，缩小发达国家与发展中国家的差异，促进世界经济平稳发展的过程中承担与目前大国地位相称的国际职责。其次，中国也要更积极地参与到世行各种强化减贫与促进发展的活动中，优化内部结构与简化业务程序，为帮助其他发展中国家实现经济跨越式发展，为加速世界多极化进程做出更大贡献。
（四）妥善处理好与各大国的战略协作关系
国际金融体系改革过程中，各个主要经济体之间都存在不同的利益需求与分歧。改革使中国走向了国际金融的前台。要想在改革上取得进展，中国必须充分利用多渠道、多平台、多领域的形式，妥善处理并平衡各方利益。第一，美国是现行秩序的最大得益者，而中国是现有国际金融体系中最大的变量，因此，中美协调好彼此战略利益关系是稳步推进改革的关键；第二，中欧在国际金融机构改革上存在一定的分歧，双方需要加强沟通；第三，由于日本基本上采取了追随美国的策略，中日在如何推进改革上也需进行协商；第四，金砖四国之间也要协调彼此立场、形成共识，争取一致行动。
四、改革迈出了重要一步，但仍需深化
本次世行改革体现了提高发展中国家在世行的话语权和代表性的要求，在发达国家和发展中国家平等分享投票权问题上迈出了历史性的一步。这是一次较为明显的权利东移，赋予以中国和印度为代表的发展中国家更多的话语权，有助于打破欧美长期垄断世行话语权的局面。然而，国际金融机构话语权的重建目前只取得了阶段性的胜利，改革不能一蹴而就，还需要在渐进、平和、稳健的过程中进一步深化。总之，鉴于全球经济版图尚未发生根本性变化，不能寄希望在短期内对现行国际金融体系进行根本性的改革⑧，因此改革之路仍然漫长而又艰难。
（一）美国的主导地位没有动摇
美国仍然是世行的最大股东，保留了一票否决权，其表决权维持15.85%不变。但是，根据世行规定，任何重要决议必须由85%以上多数决定，因此美国仍然可以对不符合其利益的方案实行“一票否决”。事实上，美国的经济实力依然在国际金融体系中保有绝对优势。在这次日本和欧洲国家不得不削减投票权的情况下，美国的投票权居然能维持不变，这表明美国决不会轻易放弃其对布雷顿森林机构的控制权。在未来的深化改革中，可以采取降低重大决议须获得85%的投票比例、设置2/3的多数机制，以防止单一国家在多边开发机构中的一票否决权，使其决策机制更加公平、更加公平、更加合理。
（二）发展中国家的投票权总额仍然没有达到50%
尽管改革使发展中国家的整体投票权从44.06%上升到47.19%，但这离世行关于发展中国家投票权和发达国家各占50%的最终目标还有一定距离。事实上，世行的成员国和受助者均以发展中国家为主，但是主导权却一直掌握在发达国家手中。随着发展中国家在世界经济稳定和可持续复苏中作用的加强，赋予发展中国家至少与发达国家持平的权利是合理的，也是必要的。为了改变发展中国家投票权难与美欧等发达国家抗衡的不利局面，“金砖四国”下一步还应适当提高各自的投票权，最终形成一个投票权之和超过总比例15%这一否决权底线的“安全统一战线”，以确保共同利益不受侵犯。
（三）IMF也应当增加发展中国家投票权
此次改革率先兑现了2009年G20集团匹斯堡峰会关于世行份额改革的决定，具有很好的示范效应，将进一步促进IMF的份额改革。该次峰会上还达成了新兴市场国家和发展中国家在IMF份额提高5%的共识。长期以来，IMF的治理结构也极不合理，突出表现为份额分配的失衡和美国作为一个主权国家在多边国际组织中关于重大问题所拥有的否决权，使其合理性、代表性和权威性大打折扣。未来IMF的投票权改革不仅应当逐步提高发展中国家的投票权，而且也应逐渐通过降低重大事项的通过率门槛如80%或2/3，从而弱化美国的一票否决特权。总之，IMF应尽早兑现其份额改革的承诺，为促进最终建立一个公平、公正、包容、有序的国际金融体系贡献力量。▲
参考文献：
① 朱光耀：《国际金融体系改革由共识进入实践》，《理论视野》2009年第11期。
② 王元龙：《国际金融体系改革的战略与实施》，《经济理论与经济管理》2009年第9期。
③ 天大研究院课题组：《国际金融体系的改革与发展趋势》，《广东金融学院学报》2010年第1期。
④ 天大研究院课题组：《后金融危机时代国际金融体系改革》，《经济研究参考》2010年第9期。⑤ 国际货币基金组织（IMF）：《全球金融稳定报告》2009年10月。
⑥ 上海国际问题研究院课题组：《国际金融体系改革与中国的应对思路》，《国际展望》2009年第3期。
⑦ 郑联盛，何帆：《老朋友新伙伴：评世界银行投票权改革》，《经济观察网》，
2010年4月28日
。
⑧ 葛华勇：《关于国际货币金融体系改革的思考》，《中国金融》2009年第1期。
（文章发表在《宏观经济研究》2010年第8期）
